העליון הותיר על כנו את ההחלטה בעניין התשלום עבור היטלי ביוב

1.        לפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת נ' מוניץ) בעמ"נ 26027-08-12 מיום 10.1.2013. פסק הדין דחה את ערעורה של המבקשת על פסק דינה של ועדת ערר לענייני ביוב שליד בית משפט השלום בנצרת (להלן: ועדת הערר) בו"ע 31906-01-10 מיום 25.6.2012.

2.        המבקשת, שהיא מועצה מקומית השוכנת בסמוך לכנרת, התקינה בשנת 2002 חוק עזר עדכני בנושא היטלי ביוב - חוק העזר למגדל (היטל ביוב) (תיקון), התשס"ב-2002 (להלן: חוק העזר), שבו הוחלו על האזור הסמוך לחוף הכנרת (להלן: מקטע החוף) תעריפי היטל ביוב שונים מאלה החלים על שאר האזורים שבתחום שיפוטה, כפי שאלה נקבעו בחוק העזר למגדל (היטל ביוב), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק העזר המקורי).

3.        ביסוד המחלוקת בין הצדדים עומדות דרישות לתשלום היטלי ביוב ששלחה המבקשת למשיבים, בעלי מספר חלקות הנמצאות במקטע החוף (דרישות מיום 24.11.2009, כפי שתוקנו ביום 8.2.2010) לפי חוק העזר (המעודכן). המשיבים הגישו עררים על דרישות תשלום אלו לועדת הערר, וזו קיבלה את מקצת טענותיהם בעניין. הוועדה דחתה את הטענה שהודעות התשלום נשלחו בחוסר סמכות, את הטענה לפיה אין זיקה בין המקרקעין שבבעלות המשיבים לבין מתקני הביוב של המבקשת, וכן טענות לפיהן התחשיב שעמד ביסוד חוק העזר אינו סביר מאחר שהוא מטיל את עיקר נטל התשלום של היטלי הביוב על קרקעות פנויות, שאינן נהנות בפועל ממתקני הביוב, ולא על שטחים מבונים. יחד עם זאת, ועדת הערר הורתה על ביטול דרישות התשלום שהתייחסו לחיובם של המשיבים בגין פעילותו של המכון לטיהור שופכין. בעניין זה, ועדת הערר עמדה על כך שבמסגרת חוק העזר נגבה ההיטל בגין הקמת מכון טיהור שפכים רק מנכסים במקטע החוף, בעוד שאר הנכסים לא חויבו בו, וזאת למרות שהמועצה אינה מוסמכת לפטור בעלי נכסים מתשלום היטל ביוב או חלקים ממנו. ועדת הערר הוסיפה וקבעה כי הענקת הפטור כאמור הייתה נגועה באפליה אסורה. הן המבקשת והן המשיבים הגישו לבית המשפט המחוזי ערעור על פסק דינה של ועדת הערר.

4.        בית המשפט קמא דחה את שני הערעורים. בעיקרו של דבר, בית המשפט קמא סמך את ידיו על קביעתה של ועדת הערר לפיה סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הרשויות המקומיות) המתיר להבחין בין אזורים שונים בתחומי הרשות המקומית לצורך גבייתו של היטל ביוב אינו מאפשר לפטור כליל תושבים של אזורים מסוימים בתחום הרשות מתשלום היטל בגין מכון שפכים, אף כי הם משתמשים בשירותיו. בהמשך לכך, נקבע כי במקרה זה פעלה המבקשת ללא סמכות ותוך אפליה פסולה. בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי מאחר שאלה הם פני הדברים אין מקום לדון בטענות המבקשת בנוגע לעלות הקמתו של המכון ולגובה התעריפים שנגבו בגינו. בית המשפט קבע גם שצדקה ועדת הערר כאשר הורתה על בטלותן של דרישות התשלום שנשלחו, להבדיל מתיקון ההפליה בדרך של החלת התשלום על שאר האזורים שבתחום שיפוטה של המבקשת, בהסבירו שועדת הערר אינה מופקדת על הפעלת שיקול הדעת המינהלי עצמו, אלא רק מבקרת אותו. כמו כן, דחה בית המשפט קמא את הערעור שכנגד שהגישו המשיבים. בהקשר זה, הוא קבע שועדת הערר לא הייתה מחויבת לבטל את חוק העזר כולו, בשל הפגם שנפל בו, והייתה רשאית להפריד את ההוראה המפלה הנוגעת להיטל בגין מכון השפכים משאר הוראותיו של חוק העזר.

5.        המבקשת טוענת כי שגו הערכאות הקודמות בקובען שחוק העזר נגוע באפליה פסולה. לטענתה, המקרקעין שבמקטע החוף חויבו בתשלום היטל אך בגין החלק היחסי של מקטע זה בעלות הקמתו של מכון השפכים, וכי למעשה תעריף היטל הביוב הכולל שבעלי המקרקעין במקטע החוף נדרשו לשלם נמוך יותר מהתעריף שבו חבים בעלי המקרקעין בשאר אזורי המועצה. לפיכך, טוענת המבקשת כי ביטול ההיטל בגין הקמת מכון השפכים יוצר מצב שבו בעלי המקרקעין במקטע החוף מופלים לטובה לעומת שאר תושבי הישוב. המועצה טוענת עוד כי סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות המסמיך אותה לקבוע דירוג בהטלת היטלי הביוב, כולל בחובו גם הסמכה לפטור אזורים מסוימים מתשלום חלק מן ההיטלים. אשר על כן, על הערכאות הקודמות היה לבחון את סבירות החלטתה של המבקשת לעשות כן - בחינה שלא נערכה. המבקשת מוסיפה וטוענת כי לכל הפחות היה על ועדת הערר להורות על בטלות חוק העזר כולו, כך שהתעריפים הקבועים בחוק העזר המקורי יחולו גם על המקרקעין שבבעלות המשיבים. לשיטת המבקשת, קיימת הצדקה להיעתר במקרה זה למתן רשות ערעור, מאחר שפסקי הדין שניתנו ביטלו דבר חקיקה, וכן משום שהשאלה של היקף הסמכות לדרג את תשלום היטלי הביוב היא שאלה כללית הדורשת את הכרעתו של בית משפט זה.

6.        אף המשיבים סבורים שלהכרעה בעניינם עשויות להיות השלכות רוחב, ולפיכך ציינו כי הם מסכימים לכך שבית משפט זה ידון בבקשה דנא כאילו ניתנה בה רשות ערעור. הם הוסיפו וציינו כי אם תינתן רשות ערעור כאמור הם יגישו ערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט קמא.

7.        לגופו של עניין, טוענים המשיבים כי חוק העזר לא קיבל את אישורו של שר הפנים ולפיכך ממילא הותקן בחוסר סמכות. בנוסף לכך, סומכים המשיבים את ידם על קביעותיהן של הערכאות הקודמות - שחוק העזר הוא מפלה, ושהמבקשת לא הייתה מוסמכת להשית את תשלום ההיטל בגין מכון הטיהור על מקטע החוף בלבד. המשיבים מדגישים בהקשר זה כי התעריפים הקבועים בחוק העזר לגבי קרקע שאינה מבונה במקטע החוף גבוהים במאות אחוזים מהתעריפים לקרקע בלתי מבונה בשאר אזורי המועצה, וכי בעוד הם נדרשו לשלם סך של כ-5.4 מיליון שקל בגין הקמת מכון טיהור השפכים, התושבים באזורים האחרים של הרשות המקומית לא נדרשו לשלם ולו שקל אחד עבור כך. המשיבים מציינים עוד כי ועדת הערר לא הורתה על ביטולו של חוק העזר, אלא ביטלה רק את דרישות התשלום בגין מכון הטיהור שהופנו למשיבים. עם זאת, לגופם של דברים, גורסים המשיבים כי ראוי היה לבטל את חוק העזר כולו, ולהחיל על המקרקעין שבבעלותם את התעריפים הקבועים בחוק העזר המקורי.

8.        לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובה לה, באתי לכלל מסקנה כי דינה להידחות. כידוע, אמת המידה למתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי" היא מחמירה ורשות ערעור תינתן רק מקום בו מתעוררת שאלה משפטית עקרונית החורגת מעניינם של הצדדים או כאשר יש חשש לעיוות דין (ראו: ר"ע 103/82 חניון חיפה נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו (3) 123 (1982) (להלן: עניין חניון חיפה)). בכל הנוגע לאמת המידה החלה על הליכים שהורתם בטריבונלים מנהליים, יש לבחון, בין השאר, את טיבו ומהותו של אותו טריבונל: ככל שזה קרוב יותר במאפייניו לערכאה שיפוטית רגילה, כן תקטן הנכונות לתת רשות ערעור ב"גלגול שלישי"; בדומה לכך, ככל שהוא נהנה ממומחיות בעניינים שבהם הוא דן, כך תקטן הנכונות להעניק רשות ערעור כאמור (ראו: בר"ם 2237/11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" נ' גרמנוב, בפסקה 13 (23.9.2012)). בענייננו, הבקשה מתייחסת להליך שתחילתו בועדת הערר שבראשה עומד שופט (ראו: סעיף 29 לחוק הרשויות המקומיות) ופועלת באורח דומה לזה שבו פועלים בתי המשפט, ובכלל זה שומעת עדים, בוחנת ראיות וכותבת פסקי דין מנומקים. כמו כן, ועדות הערר הפועלות בתחום זה רכשו במהלך השנים מומחיות ומקצועיות רבה בתחום עיסוקן (ראו: עפר שפיר ונטלי שמואלי מעודי תאגידי מים וביוב 910-909 (2012)). נוכח כך, יש להחיל על בקשות רשות ערעור המתייחסות להליכים שהחלו בועדות הערר לענייני ביוב את העקרונות שהותוו בעניין חניון חיפה (השוו: בר"ם 135/10 מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן בע"מ נ' עירית רמת גן, בפסקה 10 (23.3.2010) (להלן: עניין מנחמי); בר"ם 2396/10 המועצה המקומית אעבלין נ' בן אהרון, בפסקה 10 (7.3.2012)).

9.        הבקשה שלפני איננה מעוררת שאלה עקרונית כללית, והכרעותיהן של הערכאות הקודמות שאליהן היא מתייחסת היו נטועות בנתונים העובדתיים הקונקרטיים של המקרה שנדון בפניהן. בניגוד לטענת המבקשת, ועדת הערר לא הורתה על ביטולו חוק העזר ואף לא על ביטול חלק מסעיפיו; היא אך הורתה על ביטול דרישות התשלום שהופנו למשיבים בכל הנוגע להיטל בגין מכון השפכים. אין צריך לומר שבית משפט זה אינו מחויב להסכמת הצדדים באשר להחלטה על מתן רשות ערעור, שלה יש השפעה לא רק האינטרסים של הצדדים, אלא גם על האינטרס הציבורי (ראו והשוו: רע"א 8327/05 צדיק נ' פנימי(13.9.2005); חמי בן נון וטל חבקין הערעור האזרחי 243-240 (2012)). בענייננו, לא מתעוררת כאמור שאלה בעלת חשיבות כללית, וכן לא מתעורר חשש לעיוות דין. על כך ניתן להוסיף, כי מהבקשה ומהתגובה לה עולה כי שני הצדדים סבורים כי ככל שמתקבלת הטענה לפיה המועצה אינה רשאית לחייב אך את המקרקעין במקטע החוף בתשלום ההיטל בגין מכון טיהור השפכים, הרי שיש להחיל על המקרקעין של המשיבים את התעריפים הקבועים בחוק העזר המקורי. ככל שאכן קיימת הסכמה כזו בין הצדדים, פתוחה בפניהם הדרך לפנות לבית המשפט קמא בכל עת ולהגיש בקשה לתיקון מוסכם בפסק דינו, מכוח סעיף 81 (ב) לחוק בתי המשפט, התשמ"ד-1984. למותר לציין, שאיני מביעה כל עמדה בנוגע לבקשה כזו, ככל שתוגש.

10.      למעלה מן הצורך אציין כי דין הבקשה להידחות גם לגופה. לדידי, צדקו ועדת הערר ובית המשפט קמא בקובען שהמועצה אינה מוסמכת לפטור כליל את מרבית תושביה מתשלום היטל בגין הקמת מכון טיהור שפכים, ולהטילו אך על בעלי המקרקעין שבאזור מסוים, קרי מקטע החוף. כידוע, היטל ביוב כולל שלושה מרכיבים של חיוב - ביב ציבורי; ביב מאסף; ומכון טיהור. בגין כל אחד מהם קבוע היטל נפרד (ראו: סעיפים 17-16 לחוק הרשויות המקומיות; עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות 602-601 (מהדורה שנייה, 2005) (להלן: אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות)). היטל זה אמור לחלק באופן שוויוני את נטל הקמתה של מערכת הביוב על כלל התושבים הנהנים ממנה (ראו: עניין מנחמי, בפסקה 10). פטור מתשלום אינו, על-פי מובנו הרגיל של מונח זה, בגדר סוג של תשלום. לפיכך, לא אוכל לקבל את טענת המועצה לפיה חוק העזר אינו מעניק פטור מתשלום ההיטל לאזורים מסוימים בתחומה אלא כולל רק "שינוי" של "מרכיבי ההיטל".

11.      הענקת פטור מתשלום מחייבת לבדוק מה מקור הסמכות להענקתו - על-פי עקרון חוקיות המינהל, כמו גם לנוכח החשיבות הנודעת להקפדה על כך שגבייתם של תשלומי חובה אינה כרוכה בהפליה או בשרירות (ראו: ע"א 7386/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, בפסקה 38 (27.6.2011)). בנסיבות העניין, מקור הסמכות הנטען לפטור זה הוא סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות, שזו לשונו:

"בחוק העזר מותר להדריג את ההיטלים לפי אזורים שונים של תחום הרשות המקומית."

           אם כן, החוק מתיר לרשות המקומיות להטיל היטלים בשיעור שונה באזורים שונים בתחום שיפוטה. לכאורה, הוראה זו אינה מסמיכה להעניק פטור מוחלט מתשלום היטל בגין הקמת מכון טיהור שפכים לתושבי אזורים מסוימים בתחומה של רשות מקומית. אילו התכוון המחוקק להעניק לרשות המקומית סמכות לפטור לחלוטין תושבי אזורים מסוימים מתשלום היטל ביוב, היה עושה כן במפורש, כפי שאף נעשה בדברי חקיקה אחרים הנוגעים לתשלומי חובה לרשויות מקומיות (השוו: פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938; תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993; לדיון בפטור מתשלומי חובה בהשוואה למתן תמיכות, ראו: דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך ג 355-352 (2013)).

12.      לאמיתו של דבר, נראה כי הרשויות המקומיות מיעטו להשתמש בסמכותן לדרג את תעריפי ההיטלים לפי אזורים, ובספרות המשפטית אף הובעה עמדה שלילית באשר לשימוש בסמכות לעשות כן (ראו: אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, בעמ' 618- 619). הדברים נכונים אף ביתר שאת בהתייחס להיטל בגין מכון הטיהור:

"אשר להיטל מכון הטיהור ברי הוא כי מדובר בתשתית-על 'טהורה', וממילא לא יהא ניתן ליצור גם דיפרנציאציה בתעריפי שלב זה, אלא אם פתרונות הטיהור של שופכי הרשות אינם אחידים (כבמקרה שקיימים שני מכוני טיהור או מכון טיהור המשרת רק חלק מתחום הרשות)" (שם, בעמ' 619).

           לדברים אלה יש, כמובן, חשיבות כאשר ההבחנה בין תושביהם של אזורים שונים נבחנת לא רק במישור הסמכות - אלא גם בהתייחס להצדקה לה לגופו של עניין.

13.      בשולי הדברים אציין כי לנוכח התיקון המקיף שבוצע בחוק המים, התשי"ט-1959 (תיקון מס' 22 לו שנכלל בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2006), התשס"ו-2006) כמו גם לנוכח חקיקתו של חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, בוטלו בשנת 2009 הוראות פרק ג' לחוק הרשויות המקומיות, ובכללן סעיף 26, וזאת בכפוף לקביעתן של הוראות מעבר (ראו: סעיפים 76-75 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009). ההסדר החוקי החל כיום על גביית היטלי ביוב אינו נוגע לענייננו, ולפיכך ממילא לא התייחסתי אליו. מכל מקום, שינוי זה במציאות המשפטית הינו טעם נוסף התומך בכך שלדיון בבקשה אין חשיבות כללית עקרונית בעת הזו.

14.      סוף דבר: הבקשה נדחית. המועצה תשא בהוצאות המשיבים בסך של 10,000 שקל.

          ניתנה היום, ‏ג' בסיון התשע"ג (‏12.5.2013).