לא די ברישום במרשם 'האזור' כדי לסרב להעניק מעמד לקטין לא יהודי שאימו תושבת קבע בארץ

הנשיאה ד' ביניש:

           האם די בכך שאדם יהיה רשום במרשם האוכלוסין של האזור (להלן: מרשם האזור או המרשם) על מנת שייחשב ל"תושב אזור", עליו חלות הוראות חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה או החוק)? זו השאלה שמתעוררת בערעור שלפנינו. ערעור זה (עע"ם 5569/05) הינו אחד ממספר ערעורים, שהוגשו על ידי המדינה, המופנים כנגד פסקי דין של בית המשפט לענינים מינהליים בירושלים, בהם נקבע כי אין להחיל את הוראות חוק הוראת השעה על קטינים לא יהודים שנרשמו במרשם האזור, שנולדו בישראל לאמהות שהן תושבות קבע בישראל, מבלי שיתאפשר להם להוכיח כי חרף רישום זה נמצא מרכז חייהם בישראל. בנוסף מתעוררת בערעור שלפנינו שאלת היקף שיקול הדעת הנתון לשר הפנים לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974 (להלן גם: תקנה 12), שעניינה במתן מעמד בישראל לילדים שנולדו בישראל להורה היושב בה מכוח חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל).

            עוד יצוין, כי בהתאם להחלטות הנשיא (בדימ') א' ברק מיום 26.10.05 ומיום 23.5.06 תתברר השאלה המשפטית הכללית המתעוררת בערעורי המדינה במסגרת הערעור דנן, ואילו הדיון ביתר הערעורים שהוגשו על ידי המדינה יחודש עם מתן פסק דין זה. יחד עם זאת, מאחר שערעורה של המדינה מעורר שאלות משפטיות עקרוניות הנוגעות לפסקי הדין נשוא הערעורים כמכלול ואינו משיג אך על התוצאה הקונקרטית בנוגע למשיב זה או אחר, נכריע אף אנו במסגרת פסק דין זה בשאלות המשפטיות הכלליות המשותפות לערעורים השונים. השאלות הפרטניות הנוגעות למשיבים השונים בערעורים, שעדיין תלויים ועומדים בפני בית משפט זה, תתבררנה לאחר מתן פסק הדין דנן.

רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים

1.        המשיבים בערעורים השונים שהוגשו על ידי המערער בעע"ם 5569/05 (להלן: משרד הפנים) הינם לא יהודים שנולדו בישראל לאמהות המחזיקות ברשיון לישיבת קבע בישראל (אף חלק מהוריהם של המשיבים הללו הם משיבים בערעורים שלפנינו, אולם אנו נמשיך להתייחס רק למשיבים, שלגביהם הוגשו הבקשות לקבלת מעמד בישראל, כמשיבים לצורך פסק דין זה). המשותף לכל המשיבים הוא שכולם נרשמו במרשם האזור ושמעמדם בישראל לא הוסדר על ידי הוריהם לאחר לידתם. כאשר פנו המשיבים למשרד הפנים בבקשה לקבל מעמד בישראל, נדחו בקשותיהם (יצוין, כי במועד הגשת הבקשות למעמד בישראל ובמועד דחייתן היו רובם ככולם של המשיבים קטינים, אם כי חלקם כבר אינם קטינים כיום. למען נוחות הקריאה בלבד נמשיך להתייחס אליהם כקטינים במסגרת פסק דין זה). דחיית הבקשות נומקה על ידי משרד הפנים בכך שרישומם של המשיבים במרשם האזור מחייב את המסקנה כי הם "תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה, שבכפוף לחריגים שונים הקפיא את הטיפול בבקשות תושבי אזור לקבל מעמד בישראל. החלטות אלו של משרד הפנים ניתנו, למרות שהמשיבים טענו כי מרכז חייהם הינו בישראל וכי פרט לרישומם במרשם האזור אין להם כל זיקה אחרת לאזור.

           בעקבות החלטות אלו הגישו המשיבים עתירות לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים. בפסקי הדין השונים שניתנו בבית המשפט לעניינים מינהליים נקבע כי אין די ברישומם של המשיבים במרשם האזור על מנת להחיל עליהם את חוק הוראת השעה, וכי על משרד הפנים לבחון לשם כך את טענות המשיבים כי מקום מגוריהם הינו בישראל. עוד נקבע בחלק מפסקי הדין נשוא הערעורים, כי אם ימצא משרד הפנים שמרכז חייהם של המשיבים הוא בישראל, הרי יש ליתן להם מעמד בישראל בהתאם לאמור בתקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. ערעוריה של המדינה אינם מתמקדים, כאמור, בנסיבות הקונקרטיות הנוגעות לכל אחד מהמשיבים, אלא נושאים אופי עקרוני. במסגרתם טוענת המדינה כי בהתאם להוראותיו של חוק הוראת השעה, ניתן להסתפק ברישומו של אדם במרשם האזור על מנת להחיל עליו את הוראות החוק. בנוסף לכך טוענת המדינה כי במסגרת הפעלת שיקול דעתו של משרד הפנים לפי תקנה 12, רשאי הוא לבחון שיקולים נוספים מעבר למרכז חייו של הקטין. בטרם נעמוד על טענות הצדדים בעניין זה, נסקור את התשתית הנורמטיבית עליה הן מבוססות.

2.        ביום 12.5.2002 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה מס' 1813 בדבר "הטיפול בשוהים בלתי חוקיים ומדיניות איחוד משפחות בנוגע לתושבי רש"פ ולזרים ממוצא פלסטיני" (להלן: החלטת הממשלה). בהחלטה זו קבעה הממשלה, כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד בישראל. בהחלטה זו לא הובהר מי ייחשב כתושב הרשות הפלסטינית עליו יחולו הוראותיה. כשנה לאחר קבלת החלטת הממשלה, ביום 6.8.2003, פורסם ברשומות חוק הוראת השעה. בחוק זה עוגנו עקרונות החלטת הממשלה ובדומה לה נקבע בחוק כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי האזור לקבלת מעמד בישראל (סעיף 2 לחוק). אולם בשונה מהחלטת הממשלה, קבע חוק הוראת השעה בזו הלשון, מי ייחשב ל"תושב אזור" עליו יחולו הוראות החוק:

           עוד יצוין, כי בחוק הוראת השעה נקבעו מספר חריגים שאפשרו להעניק מעמד בישראל לתושבי האזור; על-פי אחד החריגים (כנוסחו בעת כניסת החוק לתוקף) שר הפנים או מפקד האזור, לפי העניין, רשאים היו להעניק לתושב אזור רישיון לישיבה או היתר לשהייה בישראל לשם מניעת הפרדת ילד עד גיל 12 מהורהו השוהה בישראל כדין (סעיף 3(1) לחוק).

3.        בבקשותיהם לקבלת מעמד בישראל טענו המשיבים כי מאחר שנולדו בישראל ומאחר שאימותיהם מחזיקות ברשיון לישיבת קבע בישראל, על משרד הפנים ליתן להם מעמד זהה לזה של האמהות, בהתאם לאמור בתקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, הקובעת כדלקמן:

           בעת בחינתן של בקשות המשיבים למעמד בישראל מצא משרד הפנים כי הם רשומים במרשם האזור. על כן קבע משרד הפנים כי רישומם של הקטינים מחייב את המסקנה כי הם "תושבי אזור" עליהם חלים בהתאם למועד הגשת הבקשות, לפי העניין, החלטת הממשלה מיום 12.5.02 וחוק הוראת השעה. לפיכך, בהתבסס על רישום המשיבים במרשם האזור דחה משרד הפנים את הבקשות שהגישו המשיבים לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. משמעות החלטותיו של משרד הפנים הייתה, למעשה, הכפפת המשיבים להוראות חוק הוראת השעה, שעל-פי נוסחו בעת הגשת עתירות המשיבים לבית המשפט לעניינים מינהליים איפשר, כאמור לעיל, בתנאים מסוימים מתן רישיון לישיבה או היתר לשהייה בישראל לקטינים "תושבי אזור" עד גיל 12. אולם, בשעתו לא נקבע בחוק הוראת השעה כל חריג ביחס לקטינים "תושבי אזור" בני למעלה מגיל 12; כך שלקטינים אלה לא הייתה אפשרות לקבל מעמד כלשהו בישראל.

4.        כנגד החלטותיו האמורות של משרד הפנים הגישו המשיבים עתירות לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים בטענה כי אין לראותם, אך בשל רישומם במרשם האזור, כ"תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה. טענתם היתה, כי רישומם במרשם איננו משקף את מרכז חייהם, ולכן אין להסתמך עליו לצורך תחולת החוק. לפיכך טענו המשיבים כי היה על משרד הפנים לאפשר להם להוכיח כי מרכז חייהם נמצא בישראל, על מנת שהוראות החוק לא יחולו עליהם.

           שופטי בית המשפט קמא קיבלו את עתירות המשיבים, ובמספר פסקי דין פסלו את החלטותיו של משרד הפנים לדחות על הסף את בקשות המשיבים למעמד בישראל אך בשל רישומם במרשם האזור. בפסק הדין שניתן על ידי השופט י' נועם בעת"מ 387/04 (י-ם) 379/04 עויסאת נ' שר הפנים (לא פורסם, 5.5.2005), עליו הוגש הערעור בעע"ם 5569/05, נקבע כי רישומם במרשם האזור של חמשת הקטינים נשוא העתירה אינו מכריע כשלעצמו כי הם "תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה. לפיכך הורה השופט נועם על ביטול החלטת משרד הפנים לדחות על הסף את בקשות העותרים, וקבע כי על משרד הפנים לבחון מחדש את בקשות הקטינים ולאפשר להם להוכיח כי מרכז חייהם הוא בישראל, וכי אין להם ולא הייתה להם זיקה כלשהי לאזור. לתוצאה דומה הגיע השופט נועם בפסק הדין שניתן על ידו בעת"מ (י-ם) 379/04 מנסור נ' משרד הפנים (לא פורסם, 3.6.05), שהוא נשוא הערעור בעע"ם 6168/05. בפסק דין זה הורה השופט נועם על ביטול החלטת משרד הפנים לדחות את בקשתם של שני קטינים, שנולדו בישראל ונרשמו במרשם האזור, לקבל מעמד וקבע כי על משרד הפנים לבדוק את הבקשה, ובכלל זה את שאלת מרכז חייהם של שני הקטינים. מקרה בו התעוררו נסיבות דומות נדון בפסק דינו של סגן הנשיא ד' חשין בעת"מ (י-ם) 227/05 משהארה נ' שר הפנים (לא פורסם, 17.5.2005) - עליו הוגש ערעור המדינה בעע"ם 5805/05. בפסק דין זה הורה בית המשפט קמא למשרד הפנים לקיים בירור בדבר מקום תושבותה בפועל של הקטינה נשוא העתירה, שבקשתה למעמד בישראל נדחתה בשל רישומה במרשם האזור. סגן הנשיא ד' חשין הדגיש בפסק דינו כי במסגרת הבירור שייערך יוטל על אימה של הקטינה, שהגישה את הבקשה לאיחוד משפחות, הנטל לסתור את משמעות הרישום באזור. פסק דין נוסף עליו מערערת המדינה (עע"ם 6162/05) ניתן מפי השופטת י' צור בעת"מ 1277/04 ג'ית נ' שר הפנים (לא פורסם, 24.5.2005). בפסק דין זה נדון עניינם של שני קטינים, שנולדו בישראל ונרשמו במרשם האזור לאחר לידתם. גם בעניין זה קבע בית המשפט קמא כי משרד הפנים אינו רשאי לדחות על הסף את הבקשות למתן מעמד בישראל אך בשל הרישום במרשם האזור. בהקשר זה ציין בית המשפט קמא כי הרישום במרשם האזור יוצר אמנם ראיה לכאורה לנכונות הפרטים הרשומים בו, אך קבע כי ניתן לסתור זאת על ידי הצגת מסמכים המוכיחים כי מרכז החיים של מבקש הבקשה הינו בישראל. לפיכך, הורה בית המשפט למשרד הפנים לבחון את הבקשה לגופה ולאפשר לקטינים להוכיח את טענותיהם בדבר מרכז חיים בישראל. עוד הוסיפה השופטת צור בפסק דינה, כי במידה שיוכח כי מרכז חייהם של הקטינים הוא בישראל, הרי "עומדת להם הזכות לרישום בישראל מכוח תקנה 12".