חוקתיותו של חוק האזרחות והכניסה לישראל

הנשיא א' ברק:

           חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003, קובע כי שר הפנים לא יעניק לתושב של יהודה, שומרון או חבל עזה אזרחות, ולא יתן לו רשיון לישיבה בישראל. כמו כן קובע החוק כי מפקד האזור לא יתן לתושב כאמור היתר לשהייה בישראל. הוראה זו אינה חלה על ישראלים המתגוררים באזור. להוראה זו נקבעו מספר סייגים. מכוחה של הוראה זו נשללת, בין השאר, האפשרות של איחוד משפחות בין בן זוג ערבי-ישראלי לבין בן זוגו הערבי (כשהגבר מהאזור למטה מגיל 35 והאשה מהאזור למטה מגיל 25) המתגורר באזור. כמו כן מטילה הוראה זו מגבלות על הקשר בין הורה שהוא תושב ישראל לבין ילדו הרשום במרשם האוכלוסין באזור. המטרה המונחת ביסוד הוראות אלה היא ביטחונית. היא נועדה למנוע התממשותה של הסכנה, שהתרחשה בעבר, שבה בן זוג מהאזור, שניתנה לו האפשרות לחיות בישראל עם בן זוגו הישראלי, סייע למי שהיו מעורבים בפעילות חבלנית עויינת. ביסוד החוק לא עומדת  מטרה "דמוגרפית", שעניינה הגבלה על גידול האוכלוסיה הערבית בישראל. על רקע זה מתעוררת השאלה אם הוראותיו של חוק האזרחות והכניסה לישראל, פוגעות שלא כדין בזכותם של בני הזוג הישראלים וילדיהם. השאלה אינה מהי זכותם של בני הזוג הזרים מהאזור. השאלה הינה אם הוראות החוק, ככל שהן חלות על איחוד משפחות בין בן זוג ערבי-ישראלי לבין בן זוגו הערבי מהאזור, ועל הקשר בין הורים תושבי ישראל לילדיהם הרשומים באזור, הן חוקתיות? האם הן פוגעות בכבוד האדם של בן הזוג או ההורים הישראלים? האם הפגיעה היא כדין? אלה השאלות הניצבות בפנינו.

א. רקע ביטחוני ונורמטיבי

1. הרקע הביטחוני

1.        בספטמבר 2000 פרצה האינתיפאדה השנייה. מתקפת טרור עזה נחתה על ישראל. מרבית פיגועי הטרור הופנו כלפי אזרחים. הם פגעו בגברים ובנשים, בזקנים ובטף. משפחות שלמות איבדו את יקיריהן. הפיגועים נועדו לפגוע בחיי אדם. הם כיוונו לזרוע פחד ובהלה. הם ביקשו לשבש את אורח החיים של אזרחי ישראל. פיגועי הטרור מבוצעים בתוככי ישראל ובאזור. הם התרחשו בכל אתר ואתר. הם פגעו במשתמשים בתחבורה הציבורית, במרכזי קניות ובשווקים, בבתי קפה ובתוככי בתים וישובים. היעד העיקרי של הפיגועים הוא מרכזי הערים בישראל. כן מכוונים הפיגועים כלפי הישובים הישראלים באזור, וכלפי צירי התנועה. ארגוני הטרור עושים שימוש במגוון אמצעים. בהם פיגועי התאבדות ("פצצות אדם מונחות"), מכוניות תופת, הנחת מטעני חבלה, השלכת בקבוקי תבערה ורימונים, פיגועי ירי, ירי פצצות מרגמה וירי רקטות. מספר ניסיונות לפיגועים ביעדים אסטרטגיים נכשלו. מאז תחילת פעולות הטרור הללו ועד לינואר 2006, בוצעו בתחומי מדינת ישראל למעלה מאלף וחמש מאות פיגועים. למעלה מאלף ישראלים קיפחו את חייהם בתחומי מדינת ישראל. כששת אלפים וחמש מאות ישראלים נפצעו. רבים מהפצועים הפכו לנכים קשים. גם בצד הפלסטיני גרם העימות המזוין להרוגים ופצועים רבים. השכול והכאב שוטפים אותנו (לתיאור מציאות זו, ראו בין השאר, בג"ץ 7015/02 עג'ורי נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פ"ד נו(6) 352, 358; להלן - פרשת עג'ורי; בג"ץ 2056/04 מועצת הכפר בית סוריק נ' ממשלת ישראל, פ"ד נח(5) 807; להלן - פרשת בית סוריק).

2.        ישראל נקטה שורה של צעדים להגנה על חיי תושביה. בין השאר, נערכו פעולות צבאיות כנגד ארגוני הטרור, ובהם מבצע "חומת מגן" (מארס 2002) ומבצע "דרך נחושה" (יוני 2002) (ראו בג"ץ 3239/02 מרעב נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, פ"ד נז(2) 349 (להלן - פרשת מרעב); בג"ץ 3278/02 המוקד להגנת הפרט נ' מפקד כוחות צה"ל באזור הגדה המערבית, פ"ד נז(1) 385). הוחלט על הקמתה של גדר הפרדה אשר תקשה על פעילי הטרור לפגוע בישראלים, ותקל על מאבקם של כוחות הביטחון בפעילי הטרור (ראו פרשת בית סוריק; בג"ץ 7957/04 מראעבה נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם); להלן - פרשת מראעבה).

3.        במסגרת פעולות אלה, הוטלו מגבלות על כניסתם של תושבי האזור לתחומי מדינת ישראל. זאת, לנוכח הערכתם של גורמי הביטחון, לפיה כניסה של תושבי האזור לישראל, ותנועתם החופשית בתחומה, מסכנת בצורה משמעותית את שלומם וביטחונם של אזרחי המדינה ותושביה. על רקע מציאות ביטחונית קשה זו, ולנוכח הערכות ביטחוניות אלה, נחקק גם חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן - חוק האזרחות והכניסה לישראל או החוק). החוק מונע, בכפוף לחריגים, מתושבי האזור להיכנס אל תחומי מדינת ישראל. בכלל זה, הוטלו, בין השאר, מגבלות גם על איחוד משפחות בין בן זוג ערבי בעל אזרחות ישראלית או תושב קבע בישראל (בעיקר בירושלים) לבין בן זוגו תושב האזור. בבסיס הסדר זה עמד החשש שהשתקעותם של תושבי האזור בישראל באמצעות נישואין ואיחוד משפחות תנוצל לצרכי העימות המזוין. חשש זה התבסס, בין היתר, על מעורבותם בפועל של תושבי האזור אשר קיבלו מעמד בישראל מכוח נישואיהם עם ישראלים, בפעולות טרור אשר בוצעו בשטחה של ישראל. לטענת המשיבים, עשרים וששה מבין תושבי האזור אשר קיבלו מעמד בישראל מכוח נישואין היו מעורבים בפעילות חבלנית. חלקם היו מעורבים בביצוע הפיגועים עצמם. חלקם סייעו בהחדרת מפגעים לתחומי ישראל. חלקם סייעו באיסוף מודיעין על יעדי פיגועים. כמו כן התבסס חשש זה על הסיכון העתידי הנובע מהקשרים שמקיימים תושבי האזור המשתקעים בישראל עם קרובי משפחתם ואחרים תושבי האזור, ובהם כאלה המעורבים בפעילות חבלנית. הנה כי כן, הרקע שהביא לחקיקת חוק האזרחות והכניסה לישראל הינו המציאות הביטחונית הקשה השוררת בישראל בשנים האחרונות, והאיום הביטחוני שנשקף לאזרחי ישראל ולתושביה מפעולתם של ארגוני הטרור. מרכיב באיום זה הינו מעורבותם של פלסטינים תושבי האזור, אשר רכשו מעמד בישראל עקב נישואין ואיחוד משפחות, בפעולות טרור אשר בוצעו בשטחי מדינת ישראל, והסיכון העתידי הנשקף, לטענת המדינה, מהם. חוק האזרחות והכניסה לישראל נועד להתמודד עם איומים אלה.

2. הרקע הנורמטיבי

4.        תחילה הוטלו המגבלות על איחוד משפחות מכוחה של החלטת ממשלה. ב-2002 החליטה הממשלה (החלטה 1813) על נוהל חדש לטיפול "במדיניות איחוד משפחות בנוגע לתושב הרשות הפלסטינית ולזרים ממוצא פלסטיני". בהחלטה (מיום 12.5.2002) נאמר:

"ב. מדיניות איחוד משפחות (אחמ"ש)

לנוכח המצב הבטחוני, ובשל ההשלכות של תהליכי ההגירה וההשתקעות של זרים ממוצא פלסטיני לישראל, לרבות בדרך של אחמ"ש, משרד הפנים, בשיתוף עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יגבש מדיניות חדשה לטיפול בבקשות לאחמ"ש. עד לגיבוש מדיניות זו אשר תקבל ביטוי בנהלים ובחקיקה חדשה, במידת הצורך, יחולו הכללים הבאים:

1. טיפול בבקשות חדשות, לרבות בקשות שטרם ניתנה לגביהן החלטה

א. תושב הרשות הפלסטינית - לא תתקבלנה בקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד של תושב או מעמד אחר; בקשה שהוגשה לא תאושר, ובן הזוג הזר יידרש לשהות מחוץ לישראל עד לקבלת החלטה אחרת.

ב. אחר - הבקשה תידון בשים לב למוצאו של המוזמן.

2. בקשות הנמצאות בתהליך המדורג

בתקופת הביניים יוארך תוקפו של היתר שניתן, וזאת בכפוף להעדר מניעה אחרת. לא יהיה שידרוג למעמד גבוה יותר."

על פי נוהל זה הופסק הטיפול הרגיל של איחוד משפחות, ככל שהוא נוגע לתושבי הרשות הפלסטינית. כנגד נוהל זה הוגשו מספר עתירות לבית המשפט הגבוה לצדק (ראו, למשל, בג"ץ 4022/02; בג"ץ 4608/02; בג"ץ 7316/02; בג"ץ 7320/02). בעתירות אלה לא נפלה הכרעה, שכן בעוד עתירות אלה תלויות ועומדות נחקק חוק האזרחות והכניסה לישראל.

5.        ביום 6.8.2003 פורסם חוק האזרחות והכניסה לישראל. הוא עיגן, בעיקרו של דבר, את מדיניות הממשלה. תוקפו של החוק הוא לשנה. נקבע בו כי הממשלה רשאית, באישור הכנסת, להאריך בצו את תוקפו, לתקופה שלא תעלה בכל פעם על שנה אחת (סעיף 5). בחלוף שנה הוארך החוק בששה חודשים (עד ליום 5.2.2005: ראו צו האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (הארכת תוקף החוק), התשס"ד-2004, והחלטת הכנסת מיום 21.7.2004). בתום תקופה זו הוארך תוקף החוק בכארבעה חודשים נוספים (עד ליום 31.5.2005: צו האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (הארכת תוקף החוק), התשס"ה-2005, והחלטת הכנסת מיום 31.1.2005). בתום תקופה זו, הוארך החוק בשלושה חודשים נוספים (עד ליום 31.8.2005: צו האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (הארכת תוקף החוק) (מס' 2), התשס"ה-2005 והחלטת הכנסת מיום 30.5.2005). בד בבד הכינה הממשלה הצעות לתיקונים בחוק אשר הרחיבו את הסייגים לתחולת החוק (ראו הצעת חוק ה"ח התשס"ה, 173, בעמ' 560). החוק המתוקן פורסם ביום 1.8.2005. נקבע בו כי תוקפו עד ל-31 במרס 2006. מכוח הוראת סעיף 38 לחוק-יסוד: הכנסת, הוארך תוקפו של החוק בשלושה חודשים נוספים.

6.        חוק האזרחות והכניסה לישראל הוא בן חמישה סעיפים. אביא אותו במלואו: