פסק-דין בתיק עע"ם 2314/10

השופט ע' פוגלמן:

           האם חיוב בהיטל פיתוח אינו תקף מהטעם שהוא הוצא בחלוף זמן סביר מתום עבודות פיתוח התשתיות שבגינן הוטל ההיטל, כפי שקבע בית המשפט קמא בהסתמך על ההלכה שנקבעה בע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, פ"ד נז(1) 889 (2002) (להלן: הלכת אל עמי)? או שמא בנייה נוספת שבוצעה בחלוף מספר שנים מתום עבודות הפיתוח מקימה עילה לחיוב, כפי עמדת המערערת (להלן: העירייה) והיועץ המשפטי לממשלה? זו השאלה העומדת להכרעה בערעור שלפנינו.

           הואיל והערעור עוסק, בין היתר, בשאלה אם יש מקום לשנות מהלכת אל עמי, החליט ההרכב ששמע אותו - מכוח סמכותו לפי סעיף 26(2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 - להרחיב את המותב. שמענו השלמת טיעון מטעם הצדדים וזו עת ההכרעה.

רקע עובדתי

בשנת 1992 זכתה המשיבה (להלן: אשבד) במכרז שפרסם מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) להחכרת מגרש בשטח של 6,567 מ"ר בפארק התעשיה "אפק" שבראש העין (להלן בהתאמה: המגרש והפארק). המגרש יועד להקמת מבנה לתעשייה (להלן: המבנה). התשתיות שנועדו לשרת את המבנה - תיעול, ביוב, מערכת להספקת מים וסלילת רחובות - הוקמו מכוח הסדר פיתוח (להלן: הסדר הפיתוח) שנערך בין ארבעה צדדים: אשבד, המינהל, העירייה וחברת מבני תעשיה בע"מ (להלן: מבני תעשיה). לפי ההסדר, המינהל התקשר עם מבני תעשיה בהסכם שלפיו האחרונה תקים את תשתיות הפיתוח בפארק כולו, במימונם של יזמים שיזכו במכרזים לחכירת המגרשים שבתחום הפארק (אשבד היא אחת מאותם יזמים). בהתאם דרש המינהל מאשבד, כחלק מתנאי המכרז, לחתום על הסכם עם מבני תעשיה שלפיו עבודות הפיתוח במגרש יבוצעו על ידיה בתמורה לסך של כ-1.12 מיליון ש"ח. העירייה התחייבה כלפי מבני תעשייה כי "לא תדרוש תשלום נוסף עבור אגרות פיתוח והיטלים באזור התעשייה החדש [איזור התעשייה אפק]" (להלן: ההתחייבות). המצב התכנוני שחל על המגרש באותה עת איפשר בנייה בו בהיקף של 120% (7,880 מ"ר). אשבד מימשה את מלוא זכויות הבנייה הללו בסמוך לאחר זכייתה במכרז.

בשלהי שנות ה-90 - שנים מספר לאחר שהושלם פיתוח התשתיות בפארק - ביצעה אשבד בנייה נוספת בנכס עד כדי הכפלת השטח הבנוי ויותר (17,133 מ"ר). חלקה הגדול של בנייה זו בוצע ללא היתר. העירייה הגיבה לכך בשני מישורים: האחד, היא הגישה כתב אישום נגד אשבד בגין עבירות הבנייה - כתב אישום שהסתיים בהסדר טיעון שבית המשפט אישר אותו, ושלפיו האישומים הומרו בצו הריסה ללא הרשעה שכוון לחלק מהבנייה הנוספת. השני, העירייה פעלה לאישור תוכנית חדשה שמכוחה הוצא היתר בניה שהכשיר בדיעבד חלק אחר של הבנייה הנוספת (אולם לא את כולה). ביחס לחלק הנותר של הבנייה הנוספת (כ-3,358 מ"ר), טרם הוצאו היתרי בניה.

ביום 10.4.2007 שלחה העירייה לאשבד דרישה לתשלום היטלי פיתוח בסך כולל של 1,522,119 ש"ח בגין הבנייה הנוספת כולה (בשטח של 8,557 מ"ר) (להלן: היטלי הפיתוח). הדרישה נשלחה בהתאם לחוקי העזר העירוניים האלה: חוק עזר לראש העין (אספקת מים), התשכ"ט-1969; חוק עזר לראש העין (ביוב), התשס"ז-2007; וחוק עזר לראש העין (סלילת רחובות), התשס"ז-2006. אשבד, שסברה שדרישת התשלום אינה כדין, הגישה לבית המשפט קמא עתירה מינהלית שכוונה לחיוב4 בהיטלי סלילת רחובות וצנרת מים. ביחס לחיוב בהיטל ביוב, הגישה אשבד ערר לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962. במסגרת ערר הביוב הגיעו הצדדים להסכמה שהתוצאה בעתירה המינהלית תחול גם בעניינו של היטל הביוב.

בגדרי העתירה המינהלית העלתה אשבד שלוש טענות עיקריות: הראשונה, כי העירייה מנועה מלגבות היטלי פיתוח נוכח התחייבותה האמורה; השנייה, כי תשתיות הפארק לא הותקנו בידי העירייה ומשכך אין היא מוסמכת לגבות את היטלי הפיתוח; והשלישית, כי נפלו פגמים בתקינות ההליכים שקדמו למשלוח הודעת החיוב.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

בית המשפט קמא (כב' סגן-הנשיאה ע' מודריק) דן בתחילה במהותו של הסדר הפיתוח וקבע שככלל היטלי פיתוח שעירייה גובה בשל תשתיות עירוניות, מחושבים לפי חלקו היחסי של בעל הנכס בעלות הכוללת של התשתית העירונית. בכך נבדלת שיטת ההיטלים משיטת דמי ההשתתפות, שבה מממן בעל הנכס את חלקו היחסי בעלות של תשתית נקודתית מסוימת. סכומו של היטל פיתוח עירוני עשוי להיות נמוך, שווה או גבוה ביחס לדמי השתתפות בהוצאות פיתוח תשתיות במתחם נקודתי. לפיכך המענה לשאלה אם עירייה שוויתרה על גביית היטלי פיתוח ביחס למתחם מסוים ומסרה את ביצוע התשתיות לגורם פרטי, נושאת - ולו חלקית - במימון פיתוח התשתיות, תלויה ביחס שבין סכום ההיטל לבין סכום דמי ההשתתפות באותו מתחם. אם ההיטל שעליו ויתרה העירייה גבוה מדמי ההשתתפות, כי אז ניתן לומר - לשיטת בית המשפט קמא - שהעירייה נשאה בנטל המימון של תשתיות המתחם (בסכום הפער שבין שיעור ההיטל לשיעור דמי ההשתתפות). בכל מצב אחר, אין לומר שהעירייה נשאה בנטל מימון כלשהו. בית המשפט קבע שלא הובאו לפניו נתונים המבהירים אם דמי ההשתתפות נופלים משיעורם של היטלי הפיתוח, אולם בנסיבות העניין ניתן להסתפק בהנחה הסבירה שהעירייה לא הייתה מוותרת על היטלי הפיתוח אם סכומם היה גבוה מדמי ההשתתפות, שהרי ויתור כזה היה גורע מיכולתה לממש את מחויבותה לפיתוח התשתיות העירוניות. מסקנת בית המשפט הייתה אפוא כי העירייה לא נשאה ולא השתתפה במימון עלויות התשתית במתחם הפארק.

לאחר מכן פנה בית המשפט לדון במשמעות הסדר הפיתוח לעניין גביית מה שכינה "היטלי פיתוח ראשוניים" (היטלי פיתוח שניתן היה להטיל בגין הבנייה נושא המכרז) ולנפקותה של התחייבות העירייה בהקשר זה. בית המשפט פירש את ההתחייבות כוויתור על הזכות לגבות היטלי פיתוח שניתן היה לגבותם בעת שניתן הוויתור, אך הוסיף וקבע כי אין בה משום ויתור על זכותה של העירייה להטיל היטלי פיתוח כאשר מנוצלות זכויות בניה מעבר להיקף הזכויות שהותר לבנייה במועד מתן הוויתור, וזאת אף אם לא הוקמו תשתיות נוספות בפועל. נקבע כי משיטת ההיטל מתבקש שהגדלת הנכס מחייבת את הגדלת חלקו היחסי של בעליו בהוצאה העירונית הכוללת בגין תשתיות. הגדלה זו אינה כלולה בפטור המקורי שניתן.

בהמשך דן בית המשפט בבסיס החוקי להטלת היטלי הפיתוח בנסיבות העניין. בית המשפט עמד על הוראות חוקי העזר האמורים, ועל פיהן בא למסקנה כי העירייה זכאית לגבות היטלי פיתוח בהתקיימו של "אירוע מס" שיחול באחד משניים: התקנת תשתית חדשה המיועדת לשרת את הנכס שכלפיו הוצאה הדרישה לתשלום היטל (או למצער מקיימת "זיקת שירות רופפת" כלפיו); ולחלופין בעת בנייה חדשה (חורגת או מותרת), ובלבד שהדרישה מתייחסת לבנייה שבוצעה תוך זמן סביר לאחר התקנת התשתיות. את מגבלת הזמן לגביית היטלי הפיתוח הסיק בית המשפט קמא מפסק דינו של בית משפט זה בעניין אל עמי. ביישמו תשתית נורמטיבית זו, קבע בית המשפט כי העירייה לא הצליחה לבסס, מבחינה עובדתית, קיומו של "אירוע מס" שיסודו בהתקנת תשתיות חדשות המקיימות זיקת שירות (ולו מינימאלית) לנכס; ואף לא הצליחה לבסס "אירוע מס" שעילתו בבנייה נוספת. שכן על אף שלא הייתה מחלוקת בדבר קיומה של בנייה כזו ובהיקף נרחב, הבנייה בוצעה שנים רבות לאחר הקמת הפארק. נקבע כי זהו פרק זמן שאינו סביר באופן ששומט את הקרקע תחת זכותה של העירייה לגבות את היטלי הפיתוח. מטעם זה, ובשלו בלבד, קיבל בית המשפט את העתירה והורה על ביטול דרישת התשלום שהוציאה העירייה. כמו כן חייב בית המשפט את העירייה בהוצאות משפט בסך של 5,000 ש"ח ובשכר טרחת עורך דין בסכום נוסף של 45,000 ש"ח. מכאן הערעור.

הערעור

העירייה טוענת בערעורה כי קביעתו של בית המשפט קמא שלפיה יש בחלוף הזמן שבין מועד התקנת התשתיות לבין מועד הטלת החיוב כדי לשלול את סמכותה להטיל חיוב בהיטלי פיתוח שעילתם בהוספת בניה בנכס - שגויה, וזאת משלושה טעמים נפרדים: הראשון, משום שטענה כזו לא נטענה בעתירה ואף לא במהלך הדיון בה והיא בבחינת שינוי מחזית הדיון; השני, משום שהיא שגויה לגופו של עניין בהיותה חותרת תחת עצם תכליתה של שיטת ההיטלים; והשלישי, משום שהפרשנות שיצק בית המשפט קמא לפסק הדין בפרשת אל עמי גורפת מדי, והחלתה בנסיבות העניין חורגת מגדרן של הקביעות שם. לחלופין טוענת העירייה, כי גם אם יידחו טענותיה האמורות ביחס לעצם דרישת הזמן הסביר שנקבעה בעניין אל עמי, אזי יישומה של קביעה זו בענייננו שגוי, וזאת מארבעה טעמים שונים: הראשון, כי מדובר בחריגות בנייה כך שאין לזקוף לחובת העירייה את הזמן שחלף ממועד גילוין ועד לדרישת התשלום; השני, כי בניגוד לנסיבות פרשת אל עמי, בענייננו לא מתקיים טעם המצדיק פטור מהיטלי פיתוח, דוגמת חילופי בעלות או מניעות שקמה לעירייה; השלישי, כי לא חלף פרק זמן סביר מאז שהותקנו התשתיות הראשוניות בפארק ועד להטלת החיוב; והרביעי, כי גם לאחר התקנת התשתיות הראשונית בפארק, ביצעה העירייה עבודות תשתית נרחבות המשרתות את הנכס, לרבות בסמוך למועד החיוב.

טענותיה של אשבד

אשבד טוענת כי בית המשפט קמא הגיע לתוצאה הנכונה, הן בשל נסיבותיו המיוחדות של המקרה, הן משום שפסק הדין נסמך על הלכת אל עמי, שאין מקום לסטות ממנה. במישור העובדתי גורסת אשבד כי העירייה ידעה על-אודות תוספות הבנייה בזמן אמת וחרף זאת לא סברה באותה עת כי עומדת לה זכות לגבות היטלי פיתוח בגינן. דרישת העירייה, טוענת אשבד, באה לעולם כתוצאה מהתקשרותה עם חברה פרטית שתפקידה לפעול לגביית תשלומי חובה עבור העירייה והיא מונעת משיקולי רווח שהם בבחינת שיקולים זרים. אשבד גורסת כי לאחר השלמת עבודות הפיתוח בפארק נותר בידי מבני תעשיה סכום עודף של כ-20 מיליון ש"ח (להלן: יתרת הפיתוח), ושסכום זה שימש אותה לפיתוח תשתיות בתחומה. מעובדה זו מסיקה אשבד כי המשיבה וכן יתר חוכרי המגרשים בפארק שילמו סכומי כסף גבוהים משמעותית מהתעריף הקבוע בחוקי העזר עבור פיתוחן של התשתיות, וכי עובדה זו תומכת בפרשנות שלפיה העירייה התכוונה לוותר על גביית היטלי פיתוח בתחום הפארק כל עוד לא הוקמו בו תשתיות נוספות. אשבד סומכת טענתה זו על תצהיר שעשה ראש הרשות המקומית דאז לתמיכה בה ועל נוסח מסמכי המכרז. אשבד מוסיפה וטוענת כי העירייה היא שיזמה שינוי לתכנית; שהשינוי הגדיל את זכויות הבניה; ושהיא עשתה כן במטרה לגבות היטל השבחה ואף עשתה כן בפועל, עוד בטרם שניתנו כל ההיתרים לבנייה הנוספת. במישור המשפטי טוענת אשבד, כי אין מקום לשנות מהלכת אל עמי, אשר בתי המשפט המחוזיים ובית משפט זה פסקו לפיה. לדבריה, הטלת היטלי הפיתוח בנסיבות דנן כמוה כהטלת מס שאין העירייה מוסמכת לגבותו. לבסוף טוענת אשבד, כי העירייה אינה מוסמכת לחייבה בהיטל מקום שעבודות התשתית כולן בוצעו בידי מבני תעשיה והעירייה לא הוציאה כסף למימונן, כפי שנקבע - להשקפתה - בע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת (לא פורסם, 18.8.1996) (להלן: עניין בן יקר).

עמדת היועץ המשפטי לממשלה

נוכח חשיבותה הציבורית של השאלה העומדת לדיון, הודיע היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ המשפטי) על התייצבותו בתיק זה מכוח סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש].

היועץ המשפטי תומך בעמדת העירייה. לגישתו, החיוב שהוטל על אשבד חוקי, מתיישב עם שיטת ההיטלים ואף מתחייב ממנה. להשקפתו, קביעת בית המשפט קמא נוגדת את מהות שיטת ההיטלים ואת תכליתה והיא גורמת לחלוקה בלתי צודקת של הנטל בין בעלי הנכסים, כמו גם גבייה בחסר ויצירת גרעון בתקציב העירייה בכל הנוגע למימון התשתיות העירוניות. היועץ המשפטי סבור כי עם מימוש בנייה בנכס ותחילת הנאה מהשימוש בתשתיות, קמה לבעל הנכס חובה לשאת בחלקו היחסי בעלות התשתיות, וכי העירייה מצופה להטיל את החיוב בתוך זמן סביר ממועד הבנייה, ולא ממועד ביצוע עבודות התשתית. כל קביעה אחרת, לשיטת היועץ המשפטי, תגרום לכך שבעל נכס שנהנה מתשתיות עירוניות, אינו נושא במלוא חלקו היחסי במימון עלותן, ונהנה מהן על חשבון בעלי נכסים אחרים שנתנו את מלוא חלקם במימון; וזאת תוך פגיעה בציבור כולו עקב הקטנת תקציב התשתיות העירוני. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר במי שזוכה ל"פטור" מסוג זה בשל בניה חורגת, ללא היתר בניה ושלא כדין.