הנשיא אורי גורן:
זהו ערעור על פסק-דינו של בית-משפט השלום בתל אביב-יפו בת"א 213628/02 (כבוד השופטת יהודית שבח, סגן נשיא) מיום 12.3.04, במסגרתו נתקבלה תביעה שהגישו המשיבים נגד המערער להשבת תשלומים בגין "דמי-היתר" ששולמו שלא כדין.
הרקע
1. המשיבים והמערערים שכנגד (להלן: "
המשיבים") רכשו דירות בתוכנית "בנה דירתך" (להלן: "
התוכנית") המתייחסת לקרקע עירונית בכפר סבא. עניינה של התוכנית בפתרונות דיור שמציעה המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, הוא המערער והמשיב שכנגד (להלן: "
המינהל" או "
המערער"), לזכאי משרד השיכון: זוגות צעירים, עולים חדשים, חסרי-דיור, משפחות חד-הוריות וכיו"ב. התוכנית מתאפיינת בהקצאת הקרקע למשתכנים עצמם, שלא באמצעות קבלן או יזם פרטי, ובמחיר נמוך מהשווי הריאלי של דירה דומה. מסגרת זו מובילה להוזלה משמעותית בעלויות, בין היתר לנוכח שיתוף הפעולה בין משרד הבינוי והשיכון, המערער והרשות המקומית, שמשמשת כיזם.
התוכנית נושא הערעור מבוססת על החלטה מס' 761 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל מיום 3.5.96 (נספח א' לסיכומי המערער; להלן: "
החלטה 761"), שמטרתה לאפשר לזכאי משרד השיכון לבנות את דירתם הראשונה במחיר נמוך ביחס למחיר הריאלי של דירה דומה. חלק מהזכאים (על-פי קריטריונים שנקבעו בסע' 4.5-4.3 להחלטה) ישלמו עבור הדירה 11% ממחירה על-פי שומה של השמאי הממשלתי; זכאים אחרים ישלמו 51%; ויתר הזכאים ישלמו 91%. כדי לוודא שהדירות, שכאמור נמכרות בהנחה משמעותית, תשמשנה לדיור ולא להפקת רווח, קובעת התוכנית מעין "קנס" שיוטל על מי שימכור את הדירה בתוך התקופות שמנויות בהחלטה (סע' 4.7-4.6 להחלטה 761).
2. בשנת 1996 התקשר המערער עם המשיבים בחוזים הנושאים את הכותרת "
חוזה פיתוח (בנה דירתך) מהוון", ובחודש יוני 1998 (או במועדים סמוכים) התקשרו המשיבים עם המערער בחוזי חכירה הנושאים את הכותרת "
חוזה חכירה (בניה רוויה - מהוון)". המשיבים הגישו למערער בקשות להגדלת הדירה על-ידי הוספת חדר ו/או סגירת מרפסת ו/או הגדלה צנועה אחרת. המערער התנה את הסכמתו לתוספות הבניה בתשלום דמי-היתר, העולים כדי השלמה לסך 91% מערך כל מטר רבוע של בניה נוספת על-פי הערכת השמאי הממשלתי. דרישתו של המערער הייתה מעוגנת בסעיף 5.5 להחלטה 761 וכן בחוזי החכירה. המשיבים שילמו את דמי ההיתר שנדרשו לשלם, אולם בשלהי 2001 פנו למערער בדרישה להשבתם, בטענה שהם שולמו בניגוד להחלטה 790 של המשיב, שפטרה את החוכרים מתשלום דמי-היתר בגין תוספות בניה, ולכן לטענתם שולמו שלא כדין. המינהל סרב לבקשתם, ומכאן התביעה שהגישו לבית-משפט קמא.
פסק-דינו של בית-משפט קמא
3. בית-משפט קמא קבע כי החלטת המערער לגבות דמי-היתר מעוגנת במערכת ההסכמית בין הצדדים, אולם יסודה של דרישת המשיבים להשבתם מעוגנת בהחלטה 790 של מועצת המינהל מיום 26.6.97 (נספח ב' לסיכומי המערער; להלן: "
החלטה 790"), שבה נקבע כי על-אף האמור בהסכמי החכירה, תוספת בניה או שיעור ניצולה בדירת-מגורים מהוונת המצוייה בבנין מגורים בקרקע עירונית, לא תותנה בתשלום כספי לרבות בדמי-היתר. בית המשפט הזכיר גם את החלטה 862 של מועצת המינהל מיום 3.5.99 (נספח ג' לסיכומי המערער; להלן: "
החלטה 862"), שתיקנה את החלטה 761, וקבעה שעל-אף האמור בסעיף 5.4 להחלטה 761 (הסעיף המתייחס לגביית תשלום בגין דמי-היתר), ובהתאמה להחלטה 790 הנ"ל, לא ייגבו דמי-היתר בגין תוספות בניה בדירות שנבנו במסגרת התוכנית.
בית המשפט דחה את טענת המינהל לפיה החלטה 790 אינה חלה על המשיבים, ונימק זאת בשני טעמים מרכזיים:
הראשון, החלטה 790 מתייחסת במדויק לסוג הדירות שנכללות בתוכנית ומתוארות בהחלטה 761, כך שאין בלשון החלטה 790 כל עוגן למסקנה שהמערער התכוון להוציא את זכאי משרד השיכון מחוץ לגבולותיה, מה גם שחלק לא מבוטל מהמשיבים שילמו עבור הדירה 91% משווי השוק שלה, ובכך אינם שונים מחוכרים "רגילים", אשר רק עליהם חלה, לטענת המערער, החלטה 790.
הטעם
השני הוא, שגישת המערער מנוגדת לתכלית ההחלטה, שבמהותה היא באה לסייע לאוכלוסיות במצוקה ולאפשר להן את רכישת דירת המגורים הראשונה.
4. בית המשפט קבע עוד, כי נוסח החלטה 862 אינו תומך בגישת המערער. ההחלטה אמנם נוקטת לשון "תיקון", באופן שמאפשר פרשנות שלפיה עד אותו תיקון תחולנה הוראות החלטה 761 ולא הוראות החלטה 790, אולם המלל, כך לפי בית-משפט קמא "
אינו האדון היחיד במלאכת הפרשנות, ויש לתור אחר הכוונה והתכלית" (עמ' 8 לפסק הדין). בית המשפט קבע, שהחלטה 862 באה להבהיר שהחלטה 790 מחילה את הפטור גם על החלטה 761. תומך בכך גם המשפט: "
בהתאמה להחלטות המועצה 824 ו-790" שמכוון לשוויון והחלטה אחידה, להבדיל מהבחנה בין קבוצה לקבוצה. בית-המשפט הוסיף וציין, כי נכון הוא שלא ניתן להחיל החלטות באופן רטרואקטיבי ולולא היתה קיימת החלטה 790 לא היו יכולים המשיבים ליהנות מהחלטה 862 (שתאריכה הוא מאוחר להתקשרות בין הצדדים), אולם מאחר שהחלטה 790 ניתנה לפני שנחתמו חוזי החכירה וכיוון שדירות המשיבים עונות, כאמור, במדוייק על ההגדרות המופיעות בהחלטה 790 - קבע בית-המשפט, כי המשיבים חוסים בצילה של החלטה 790.
טענה נוספת שהעלה המערער הייתה, שלא הייתה כוונה לתת למשיבים כפל הנחה: גם הנחה משמעותית על שווי הקרקע וגם פטור מדמי-היתר. טענה זו התמוססה, כך נקבע, למקרא החלטה 862, שהבהירה ברחל בתך הקטנה כי הפטור חל גם על זכאים אלה.
אשר-על-כן, קיבל בית-משפט קמא את התביעה, וחייב את המערער להשיב את דמי ההיתר. ואולם, בית המשפט קבע שהמערער נהג כפי שנהג בשל מחלוקת משפטית כנה, ולכן הורה על השבת סכומי הכסף בצירוף הפרשי הצמדה בלבד. עוד קבע בית המשפט, שכל צד ישא בהוצאותיו.
טענות הצדדים בערעור
5. בפי המינהל שתי טענות עיקריות: הטענה הראשונה היא, שהחלטה 761 היא נורמה ספציפית, המתייחסת לאוכלוסיית המשתכנים בתוכנית, ואילו החלטה 790 היא נורמה כללית, המתייחסת לחוכרים "רגילים". יש להחיל, אליבא דמערער, את הכלל הפרשני הקובע שנורמה ייחודית ומוקדמת גוברת על נורמה כללית מאוחרת ("lex specialis derogate generali"), כך שהחלטה 790 אינה חלה על המשיבים. הטענה השנייה היא, שחוזי החכירה של המשיבים נחתמו לאחר החלטה 790 הכללית, כך שאילו היה מינהל סובר שיש לפטור את המשתכנים מתשלום בגין תוספת בניה, לא היה כולל בחוזה החכירה סעיפים שמאפשרים לו לגבות דמי-היתר.
6. המשיבים תומכים יתדותיהם בפסק-דינו של בית-משפט קמא, מנימוקיו.