פס"ד בעתירה בעניין תכניות התחדשות עירונית "פינוי בינוי" בחיפה והתמורה שתינתן לבעלי הדירות

1. במוקד העתירה שלפניי עומד מסמך מדיניות "חפ/מד/2504 מדיניות כלל עירונית לקביעת הנחיות לדירות תמורה בתכניות להתחדשות עירונית – במסלול פינוי בינוי", אשר פרסם מינהל ההנדסה - האגף לתכנון עיר, שאושר במליאת הועדה המקומית לתכנון ובנייה ביום 04.02.2020 (להלן: "מסמך המדיניות") והודעת הבהרה שבאה לאחריו, שנועדה להבהיר את הוראת המעבר במסמך המדיניות החתומה על-ידי מהנדס העיר ויו"ר ועדת המשנה לתכנון ובנייה שפורסמה ביום 15.03.2020 באתר עיריית חיפה (להלן: "מסמך ההבהרה").

2. מדובר בשני מסמכים שקובעים מדיניות רשויות התכנון - המשיבה מס' 2, באישור תכניות התחדשות עירונית "פינוי בינוי" בעניין התמורה שתינתן לבעלי הדירות. מסמך המדיניות, קבע מדיניות אחידה שבה תנהג המשיבה מס' 2 בתכניות פינוי בינוי, למעט מקרים חריגים שניתן יהיה להביאם בפני הועדה המקומית לתכנון ובנייה. מסמך המדיניות קבע "הוראת מעבר" לגבי תכניות שהחל הטיפול בהם, כאשר מסמך ההבהרות בא והבהיר את הוראת המעבר.

על התחדשות עירונית:

3. בטרם אסקור את מסמך המדיניות, מסמך ההבהרה וטענות הצדדים, אסקור להלן עקרונות הליכי ההתחדשות העירונית.

4. התחדשות עירונית אינו מושג חדש. מטרתו היא לחדש שכונות ומתחמים עירוניים, בין היתר על-ידי חידוש הבנייה, מבני הציבור, תשתיות, שירותים וכו'. בשנת 2006 נכנס לתוקפו חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו-2006 (להלן: "חוק פינוי-בינוי"), שמטרתו להסדיר עסקאות פינוי בינוי, שהגדרתה בחוק לפי נוסחו היום כ-"'עסקת פינוי ובינוי' – חוזה בין יזם לבין בעל דירה בבית משותף, אשר על פיו מתחייב בעל הדירה בבית המשותף למכור את זכויותיו בו, כולן או מקצתן, לצורך הריסת הבית המשותף והקמת בית משותף חדש במקומו בהתאם לתכנית לפינוי ובינוי, שמצורף לו ייפוי כוח מבעל הדירה ליזם או לעורך דין מטעמו לביצוע הפעולות הנדרשות למימוש החוזה, ושכולל, בין השאר, את כל אלה..... (1) העקרונות לקביעת התמורה שיקבל כל בעל דירה לפי החוזה". החוק, בנוסחו הנוכחי, קובע כללים לגבי ביצוע עסקת פינוי-בינוי בבית משותף, לרבות הליך הודעה על חתימת עסקת פינוי ובינוי ראשונה בבניין והודעה עליה ליתר הדיירים (סעיף 1ב לחוק), הצורך ברוב מיוחס כהגדרתו בחוק, לשם קבלת סעדים כנגד דיירים שאינם מסכימים לעסקה מטעמים בלתי סבירים (סעיף 2 לחוק), ומה ייחשב לסירוב סביר (שם).

5. בשנת 2016 נחקק חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו-2016 (להלן: "חוק ההתחדשות העירונית"), על-פיו הוקמה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (להלן: "הרשות להתחדשות עירונית"). חלק מסמכויות הרשות נקבעו בחוק פינוי-בינוי הנ"ל ובין היתר למנות שמאי שייקבע את הכדאיות הכלכלית של עסקת פינוי בינוי, וכלשון סעיף 2א (א) לחוק פינוי-בינוי: "רוב מיוחס של בעלי הדירות לעניין קביעת כדאיות כלכלית רשאי לפנות למנהל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בבקשה למנות שמאי פינוי ובינוי לעניין סעיף 2(ב)(1), כדי שיחליט אם עסקת הפינוי ובינוי המוצעת כדאית כלכלית, ואם אינה כדאית – באילו תנאים תיחשב כדאית".

6. על-פי חוק ההתחדשות העירונית, נקבעו תפקידיה וסמכויותיה של הרשות בסעיף 4 (א) והם כוללים, בין היתר, "קידום מיזמים להתחדשות עירונית". החוק מקנה לרשות הסמכות להכריז על מתחמי פינוי ובינוי במסלול רשות מקומית או במסלול "מיסוי" (ראו סעיפים 14 ו-15 לחוק). במסלול הראשון המוסדר בסעיף 14 לחוק ההתחדשות העירונית, מסמיך החוק את השר בהסכמת הרשות המקומית להכריז בצו על שטח כ"מתחם לפינוי לשם בינוי", כאשר הרשות רשאית להקצות תקציבים לשם קידום הליכי פינוי-בינוי במתחמים אלה. המסלול השני, שאינו נוגע לענייננו, הוא מסלול מיסוי, אשר מאפשר לשר להכריז על שטח שיש בו 24 דירות לפחות כמתחם פינוי-בינוי במסלול מיסוי ובמקרה זה יחולו הוראות מטיבות בחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963 וחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975.

7. החוקים הנ"ל מסדירים היבטים שונים בהליכי פינוי-בינוי, לרבות בכל הנוגע להגנה על דיירים, הסדרת סוגיות בענייני "דיירים סרבנים", הטלת חובת גילוי ושקיפות וכו'. אציין עוד, כי המחוקק מצא לחוקק הוראות שמגינות על הדיירים מחד גיסא, והוראות לשם כפייה על דייר שמתנגד למיזם פינוי-בינוי, שלא מטעמים סבירים, מאידך גיסא (ראו לעניין זה חוק ההתחדשות העירונית; חוק ההתחדשות העירונית (הסכמים לארגון עסקאות), התשע"ז-2017 וראו התיקונים לחוק פינוי-בינוי (לדוגמא תיקון מס' 2 משנת 2011 ותיקון מס' 8 שנכנס לתוקפו בשנת 2018).

8. "פינוי-בינוי" הוא הליך המבוסס על אינטרס משותף של שלושה גורמים: הדייר, הקבלן והרשות המקומית. בישראל התחדשות עירונית מבוססת על מודל "המימון", לפיו הקבלן מממן מכיסו את הוצאות ההריסה והבנייה, כאשר הדירות החדשות הנבנות מתחלקות בין הדיירים והקבלן, ומדירות אלה שתתקבלנה בידי הקבלן אמור הקבלן לממן את הוצאותיו ולקבל את רווחיו. לפיכך, בעסקה כגון דא אמורים "להיפגש" רצונות הדייר, שמעונין לחדש ולהגדיל דירתו, לשפר את המבנה שבו הוא גר ואת השירותים במבנה ובכך גם להעלות ערך דירתו; רצון הקבלן שמעוניין לקבל תמורה בעסקה הדומה, לפחות על הצד הכלכלי שבה, לעסקת קומבינציה, שלפי תנאיה הורס הקבלן את המבנה ובונה אותו מחדש ואת הוצאותיו ורווחיו הוא מקבל בדירות חדשות; ורצון הרשות, שאף היא מעוניינת לחדש שכונות, שכן בכך היא מקיימת אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה ובו מחודשות שכונות שנבנו לפני שנים רבות, ומקדמת בכך התחדשות עירונית, על כל רבדיה, על כל המשתמע מכך.