ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 30.6.2019 בעת"מ 7907-03-17 שניתן על ידי כבוד השופט י' שינמן – סג"נ

1. ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, מיום 30.6.2019, בעת"מ 7907-03-17 (סגן הנשיא י' שינמן), שבגדרו נדחתה עתירה נגד החלטת המשיבה 1, ועדת המשנה הנקודתית שליד הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית), לדחות את בקשת המערערת 1 – א. ברינג אירועים ואחזקות בע"מ (להלן: ברינג) – למתן היתר לשימוש חורג להפעלת גן אירועים במקרקעין שייעודם חקלאי.

רקע עובדתי ותכנוני

2. 'מתחם ירקונים' מצוי במרחב התכנון של עיריית פתח תקווה, והוא משתרע על תא שטח הממוקם בין פתח תקווה לכביש מספר 5, משני צדיו של כביש 40. בתוככי המתחם מפעילה ברינג, חברה בבעלות המערער 2, מר יצחק ברינג (להלן: יצחק) – יחד עם חברת פטרוזיליה ניהול ואחזקות בע"מ (להלן: פטרוזיליה) – את גן האירועים 'גני דלוינו'. גן האירועים שוכן במקרקעין שייעודם חקלאי, הידועים כחלקה 16 בגוש 6349 ‏(לימים פוצלה החלקה לחלקות 82 ו-83) (להלן: המקרקעין). שטחם הכולל של המקרקעין עומד על 26,282 מ"ר, הם נתונים בבעלותו החלקית של יצחק, ועל-גביהם הוקם מבנה המשמש את גן האירועים, ושטחו 1,388 מ"ר. בשל יעודם החקלאי של המקרקעין, נדרשו המערערים להיתר חורג להפעלת גן האירועים; סירובה של הוועדה המחוזית ליתן היתר זה – הוא העומד במוקד ענייננו.

3. מתחם ירקונים, ובכלל זה המקרקעין שבנדון, הוכרז בשנת 1968 כקרקע חקלאית, על-פי הגדרתה בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). סעיף 7 לתוספת האמורה, מגביל את השימושים המותרים בקרקע חקלאית מוכרזת, וקובע כי ככלל לא ינתנו בה היתרי שימוש או בנייה, לטובת מטרות שאינן חקלאיות; קרי, "בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים". ניסיונות שנעשו בשנים האחרונות לבטל את ההכרזה האמורה, מסיבות אלו ואחרות – לא צלחו (ראו: עת"ם 58775-06-18 הילת השרון השקעות בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (24.7.2019)). באופן ספציפי, על המקרקעין חלה תכנית המתאר המקומית פת/2000, משנת 1992, שבגדרה יועדו המקרקעין ל'אזור חקלאי', באופן התואם את הכרזתם כקרקע חקלאית (להלן: תכנית פת/2000). בהתאם, התכליות והשימושים המותרים באזור חקלאי הם חקלאיים בלבד. כאמור בסעיף 3.13.2 לתכנית פת/2000: "בנייה או שימוש בקרקע הדרושים לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים, כולל בתי אריזה ובתי קירור לתוצרת חקלאית הקשורה במישרין לשטח". עוד נקבע שם, כי "כל שימוש שלא הותר במפורש", הוא שימוש אסור באזור חקלאי (סעיף 3.13.3 לתכנית פת/2000).

4. על המקרקעין חלה גם תכנית מתאר מחוזית תמ"מ 21/3, שפורסמה למתן תוקף ביום 12.11.2003 (להלן: תמ"מ 21/3). תמ"מ 21/3 מייעדת 5 אזורי נחלים מרכזיים העוברים בתחומהּ, לייעוד של "נחל וסביבותיו". במסגרת זו נקבע, כי לכל אחד מ-5 הנחלים תגובש תכנית כוללת, על-ידי הוועדה המקומית שבמרחב תכנונהּ עובר הנחל, ובגדרה יקבעו ייעודֵי הקרקע והשימושים המותרים, בכפוף להוראות תמ"מ 21/3. בהתאם לאמור, הוכנה ביחס לאזור הסובב את נחל ירקון, שהמקרקעין הנדונים נכללים בו, תכנית מתאר מחוזית 10/3 (להלן: תמ"מ 10/3). מחמת חשיבותה, אפרט קמעא על אודותיה.

5. מטרותיה של תמ"מ 10/3 הן, בעיקרן, מטרות 'ירוקות': "שמירת ריאה ירוקה ושטחי נופש ברמה המטרופולינית והמקומית"; "הפיכת הירקון מ'חצר אחורית' ל'חצר קדמית' של גוש דן, ושיפור איכות דפנות הבינוי לכיוון השטח הפתוח לאורך מרחב נחל הירקון"; "שיקום המערכת האקולוגית והנופית של נחל הירקון ויובליו, שמירה על רציפות מערכת הנחל ומניעת מטרדים ומפגעים סביבתיים"; "קביעת כללים לפיתוח בר קיימא ולניצול מבוקר של הפוטנציאל הכלכלי של הקרקע" (סעיף 2.1 לתמ"מ 10/3). כאמור בדברי ההסבר לתמ"מ 10/3, התכנית "מגדירה את יעודי הקרקע העקרוניים בתחום שהוגדר כ'אזור נחל וסביבותיו' בתמ"מ 21/3 (מאושרת) ואת המתודה לשיקום, שימור ופיתוח מרחב נחל הירקון בהתאם למטרות התכנית. יעודי הקרקע הינם מפורטים יותר מאשר בתמ"מ 21/3, אך משאירים גמישות מסוימת למסמכים התכנוניים ולתכניות המקומיות שיבואו בעקבותיה" (ההדגשות שלי – נ' ס'). לצורך ישום התכנית, נקבעו בתמ"מ 10/3 "סמלים לאזורי פיתוח", המציינים שטחי פיתוח מסוגים שונים, ותכליתם היא להגדיר "מגמות תכנון אשר במסגרת המתודה ליישום התכנית יאפשרו פיתוח ובניה בשולי המרחב הפתוח שלאורך הירקון [...]". המקרקעין דנן, על-פי תמ"מ 10/3, מצויים בתחומי "גן לאומי מאושר"; מרביתם יועדו ל"שטח חקלאי מיוחד", ומיעוטם, בחלקם הצפוני, יועדו ל"שטח לשימור משאבי טבע ונוף". על-פי הוראות התכנית, בשטח המיועד לשטח חקלאי מיוחד, מותרים כמה שימושים, בהם שימוש של "גני אירועים" (סעיף 5.3 לתמ"מ 10/3).

6. לצורך הגשמת מטרותיה, קובעת תמ"מ 10/3 שיטת פעולה יחודית, שלפיה 3 הרשויות המקומיות במחוז מרכז, אשר נחל הירקון עובר בתחומן – פתח-תקווה, הוד השרון ודרום השרון – תערוכנה 'מסמך תכנוני', שבו יקבעו מגמות התכנון העקרוניות בתחומן. מסמך זה, כך נקבע, יהווה בסיס, ותנאי מקדים, להכנת תכניות מקומיות מפורטות בהמשך, והוא יגובש ב-4 שלבים שונים (ראו: סעיף 4.1.4 לתמ"מ 10/3); לאחר השלמתו, יוגש המסמך התכנוני לדיון בוועדה המחוזית, וזו תעביר את המלצותיה לגביו, לוועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים שליד המועצה הארצית (להלן: הולנת"ע). זו האחרונה, בתורה, תחליט אם לאשר את המסמך התכנוני, לאחר קבלת המלצת הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ). המסמך התכנוני מהווה אמנם תנאי מקדים להכנת תכניות מקומיות, אך באופיו הוא מַנְחֶה בלבד; אין בכוחו לשנות את יעודי הקרקע, והוא אינו עולה כדי תכנית סטטוטורית (כפי שנקבע בסעיף 4.1.6 לתמ"מ 10/3 – "המסמך התכנוני לא ייחשב כתכנית"). על-פי המתווה האמור, יעודי הקרקע הסופיים והמדויקים, יקבעו במסגרת תכניות מקומיות מפורטות, אשר יוכנו בהמשך.

7. בהתאם למתווה התכנוני האמור, הוכן מסמך תכנוני לתחומי העיר פתח תקווה. בגרסתו הראשונה, נדון המסמך על-ידי הוועדה המחוזית, וזו החליטה, במהלך חודש דצמבר 2009, להעבירוֹ לאישור הולנת"ע (להלן: המסמך התכנוני הקודם). לאחר שהתקבלו הערות הולקחש"פ, החליטה הולנת"ע לאשר את המסמך, בכפוף להטמעת הערות מסוימות. לאחר כמה סבבי תיקונים, שנמשכו זמן רב, העבירה הוועדה המקומית, ביום 15.3.2015, מסמך תכנוני עדכני לוועדה המחוזית (להלן: המסמך התכנוני המעודכן), ובהמשך, משהתקבלו מספר תיקונים נוספים, שאינם נוגעים לענייננו, אושר לבסוף המסמך על ידי הולנת"ע, ונחתם על-ידי יו"ר הוועדה המחוזית, באופן סופי, ביום 12.4.2018. במסמך התכנוני הקודם נקבע, בסעיף 4.3, כי בשטחים שסומנו בו כ"מוקדים לפיתוח בשטח הפתוח", או בסמוך אליהם, "ימוקמו פעילויות לרווחת הציבור כגון: מבני ציבור, נקודות מידע, קיוסקים, בתי קפה, מסעדות, גני אירועים וכדומה" (ההדגשות שלי – נ' ס'). האזור שבו מצויים המקרקעין דנא סומן במסמך התכנוני הקודם כמוקד לפיתוח בשטח הפתוח, ואולם, סעיף זה הושמט במסמך התכנוני המעודכן, שבו נזנחה כליל המתודה של סימון מוקדי פיתוח בשטח הפתוח. המקרקעין סומנו במסמך התכנוני באופן הבא: חלקם הצפוני ישמש כ"שטח לשימוש משאבי טבע ונוף", חלקם האמצעי ישמש כ"שטח חקלאי מיוחד", וחלקם הדרומי ישמש כ"שטח של נופש אקסטנסיבי/שצ"פ". השטח הספציפי שלגביו הוגשה הבקשה לשימוש חורג, מצוי בקו הגבול שבין השטח האקסטנסיבי לבין השטח החקלאי המיוחד, באזור שסומן כ"שטחים פתוחים לשימוש ולמעבר הציבור", שבסביבתם סומן גם "שביל אופניים והולכי רגל". הרחבתי בתיאור המסמך התכנוני, נוכח הטענות הרבות שהעלו הצדדים, ביחס למשמעויותיו והשלכותיו על הבקשה לשימוש חורג. זאת, אף שלדידי, כפי שיפורט, אין במסמך זה כדי להשפיע על השאלה שבמוקד המחלוקת.