נדחה ערעור על פיצוי בעלי מקרקעין בגין שינוי ייעוד מקרקעין גובלים

           בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בבאר-שבע (כב' השופטת ש' דברת) בו נדחה ערעורה של המבקשת על החלטת וועדת הערר לתכנון ובנייה, מחוז דרום (להלן: וועדת הערר). וועדת הערר קבעה כי על המבקשת לפצות את המשיבים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק).

העובדות

1.        תכנית מפורטת 00/147/03/4 פורסמה ביום 9.1.1964 (להלן: התכנית משנת 1964). בתכנית זו נקבע כי ייעודו של מגרש, בו מצוי בניין המגורים של המשיבים הידוע כגוש 1942 חלקה 134 באשקלון (להלן: הבניין) יהיה לאזור מגורים מיוחד, קרי אזור בו בין היתר, בניני מגורים, גני טיול, שבילי ירק, ומשרדים. בתכנית נקבע כי במגרש תורשה בנייה לגובה בתנאי שתוגש תכנית מפורטת או תכנית בינוי המאושרת על ידי חברת אפרידר והוועדה המקומית. נקבע כי בכל מקרה מספר הקומות לא יעלה על 4-3.

2.        ביום 4.7.1974 פורסמה תכנית מתאר לאשקלון (להלן: תכנית המתאר). תכנית המתאר חלה על כל המרחב התכנוני של אשקלון. מקרקעי המשיבים והמקרקעין הגובלים, מוגדרים על פי התכנית כ"אזור מגורים ד'" כאשר הגובה המותר לבנייה הוא עד 4 קומות. ביום 26.3.1982 פורסם תיקון 25 לתכנית המתאר ומטרתו היתה להגדיר את התכליות של שטחים ציבוריים בתכנית המתאר. ביום 17.2.1983 פורסם תיקון 26 לתכנית המתאר בו נקבע כי ישונה גובה הבניה באזור מגורים ה', אזור מגורים מיוחד ואזור מגורים מיוחד משולב במסחר, מ-6 קומות לגובה שיקבע בתכניות מפורטות. (תיקון 25 ותיקון 26 יקראו להלן: תיקונים 25 ו-26).

3.        ביום 19.2.1998 פורסמה תכנית מפורטת מספר 93/147/03/4 (להלן: התכנית החדשה) החלה, בין היתר, על מקרקעין הגובלים מצידו הדרומי והמזרחי של הבניין. התכנית החדשה שינתה את התכנית המפורטת משנת 1964. על פי התכנית משנת 1964 השטח שמדרום לבניין היה מיועד להיות שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) ושטח בניין ציבורי (שב"צ). על פי התכנית החדשה שונה ייעודו של  שטח זה, לאזור מגורים מיוחד שבו ניתן לבנות בניין מגורים. בנוסף שונו זכויות הבניה בשטח שממזרח לבניין, מאזור המיועד לבניה של 4-3 קומות, לאזור בו מותרת בניית שני בניינים בגובה של 12 קומות.

4.        בעקבות אישור התכנית החדשה, הגישו המשיבים, שהם דיירי חלק מדירות הבניין, תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. לתביעתם צרפו המשיבים חוות דעת של השמאי אמיר חופשי. על פי חוות הדעת התכנית החדשה פוגעת במקרקעי המשיבים בשל השינוי בייעוד השטח, המשנה את אופי הסביבה, מאחר והצפיפות גדלה, ישנה חסימה של אור ואויר, פגיעה בריאה הירוקה ובשטחי ציבור. המבקשת דחתה את תביעת המשיבים תוך הסתמכות על חוות דעתו של שמאי מטעמה, דב בנדל, אשר קבע כי שיעור הפגיעה במשיבים קטן באופן ניכר מהפגיעה הנטענת בכתב התביעה, והוא נע בין 0% ל-10%.

5.        על החלטה זו של המבקשת הגישו המשיבים ערר ובמסגרתו מונה על ידי וועדת הערר כשמאי מכריע, שאול רוזנברג. השמאי המכריע קבע כי שווי מקרקעי המשיבים אכן נפגע מהתכנית החדשה, ובסעיף 10 לחוות הדעת נקבע הסכום הדרוש לפיצוי המשיבים. חוות הדעת של מר רוזנברג ניתנה מבלי להביא בחשבון את קיומם של תיקון 25 ותיקון 26 לתכנית המתאר, אשר עליהם נודע לוועדה מפי המבקשת רק לאחר שמר רוזנברג נתן את חוות דעתו. נוכח העדר ההתייחסות לתיקונים 25 ו-26 ובשל טעמים נוספים ביקשה המבקשת לפסול את השומה של מר רוזנברג. וועדת הערר, בהחלטתה מיום 1.5.2003, קבעה כי יש מקום לשמוע חוות דעת שמאית נוספת, בהתאם לסעיף 198(ז) לחוק. נקבע כי ייתכן ולתיקונים 25 ו-26 יש השפעה על שווי המקרקעין של המשיבים, אולם מאחר ואין ביכולתה של וועדת הערר להכריע לגבי גודל ההשפעה, אם היא קיימת, ללא עזרה מקצועית, מונה שמאי מכריע נוסף, יעקב ביר, אשר התבקש להתייחס בחוות דעתו לתיקונים 25 ו-26. המבקשת ביקשה מוועדת הערר כי תיתן הנחיה לשמאי המכריע הנוסף, להתייחס גם לתכנית המתאר ולא רק לתיקונים 25 ו-26 אולם בקשתה נדחתה. וועדת הערר קבעה כי בהחלטה על מינוי שמאי מכריע נוסף לא היתה כוונה כי השמאי ידון מחדש בכל עניין השמאות אלא רק בשאלות הנובעות מתיקונים 25 ו-26. גם בפנייתה של המבקשת לבית המשפט לענינים מינהליים, לא היה כדי לשנות מהחלטת וועדת הערר. בחוות דעתו, קבע השמאי המכריע הנוסף, כי אין בתיקונים 25 ו-26 כדי להשפיע על שווי המקרקעין של המשיבים. משלא נמצאה השפעה של תיקונים 25 ו-26, שומת השמאי המכריע, רוזנברג, נותרה על כנה. וועדת הערר דחתה את הערר שהגישה המבקשת וקבעה כי נוכח המסקנה לפיה תיקונים 25 ו-26 אינם משפיעים על שווי המקרקעין, המסקנה היא כי מקור הפגיעה הוא בתכנית החדשה. נקבע כי מדובר בפגיעה ישירה במשיבים והנסיבות מקימות את חובת הפיצוי.

פסק הדין של בית המשפט לענינים מינהליים

6.        על החלטת וועדת הערר הגישה המבקשת ערעור לבית המשפט לענינים מינהליים בבאר שבע. בית המשפט (כב' השופטת ש' דברת) קבע כי המבקשת חזרה על הטיעונים שטענה בפני וועדת הערר, בהתעלם מהעובדה שהערעור יכול להתייחס רק לשאלות משפטיות. נקבע כי השאלות הראויות לדיון הן שתיים: האחת- מהי התכנית הקובעת לצורך הגשת תביעת הפיצויים-האם תכנית המתאר משנת 1974 או התכנית המפורטת משנת 1964? והשנייה - מהי השפעתו של סעיף 200 לחוק על המקרה?

7.        ביחס לשאלה הראשונה קבע בית המשפט כי מבחינה היררכית, תכנית המתאר, היא התכנית הגוברת על שתי התכניות המפורטות (הישנה משנת 1964 והחדשה משנת 1998) אולם ייתכן מצב בו תכנית מפורטת תגבור על תכנית מתאר, וכל זאת בתנאי שתכנית המתאר אינה אוסרת באופן ברור את התכנית המפורטת. נקבע כי תכנית מתאר מטבעה הינה תכנית כללית ואינה יורדת למידת הפרטים והמסוימות המצויים בתכניות מפורטות. במקרה דנן, קבע בית המשפט, כי ממידת הפירוט המופיעה בתכנית המתאר לא ניתן להסיק על פגיעה במקרקעי המשיבים, זאת בניגוד למסקנה המתקבלת מהתכנית החדשה אשר הינה מסוימת וספציפית. בית המשפט דחה את טענת המבקשת לפיה איש מהשמאים לא התייחס למשמעות פגיעתה של תכנית המתאר בשווי המקרקעין. נקבע כי שני השמאים המכריעים, ביר ורוזנברג, קבעו שאין בתכנית המתאר כדי להשפיע וכי התכנית הפוגעת היא זו שפורסמה בשנת 1998. עוד ציין בית המשפט כי שני השמאים נחקרו לגבי תכנית המתאר ושניהם התייחסו אליה בחקירתם. כל שהוחסר בחוות הדעת של השמאים הושלם במהלך חקירתם בפני וועדת הערר והמבקשת אף הציגה חוות דעת מטעמה בעניין זה. נקבע כי הבקשה לפיה בית המשפט ישנה מהכרעת השמאים נעשתה מבלי שהובא לכך בסיס משפטי, וכי קביעת וועדת הערר הינה הכרעה עובדתית אשר אין מקום להתערב בה. לפיכך קבע בית המשפט כי התכנית החדשה אכן פגעה במשיבים במידה המצדיקה מתן פיצוי לפי סעיף 197 לחוק.

8.        נוכח קביעה זו, עבר בית המשפט לבחינת השאלה - האם עומד למבקשת פטור מפיצוי בהתאם לסעיף 200 לחוק. בית המשפט קבע כי פרשנותה של המבקשת להלכה שנקבעה ב-דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289 (2004) לפיה שיעור פגיעה שאינו עולה על 12% ייחשב פגיעה שאינה עוברת את תחום הסביר, מוטעית ביסודה. נקבע כי בפרשת הורוויץ לא נקבעו גבולות סבירות באחוזים אריתמטיים ברורים, וכי אין להסתפק בבחינה טכנית של אחוז הפגיעה. יש לערוך איזון בין זכות הקניין לאינטרס הציבור. בית המשפט קבע כי וועדת הערר התייחסה לסעיף 200 לחוק והמבקשת לא הצביעה על טעות שנפלה בהחלטת וועדת הערר, אשר קבעה כי המבקשת לא הרימה את נטל ההוכחה הנדרש בעניין זה. נקבע שיש לדחות את ניסיונותיה של המבקשת לנסות להרים נטל זה בערעור. בית המשפט הוסיף וקבע כי קשה להגדיר את השלכות התכנית החדשה כזניחות מאחר והן משנות באופן משמעותי את סביבת בניין המגורים של המשיבים. לפיכך הגיע בית המשפט למסקנה כי הפגיעה במשיבים עוברת את גדר הסביר ועל כן אין המבקשת פטורה מתשלום פיצויים.

9.        המבקשת טענה בפני בית המשפט כי יש להתחשב בתכנית מתקנת שיזמה לפיה המליצה הוועדה המקומית כי יותאם מספר הקומות המותר בתכנית החדשה, לקבוע בתכנית המתאר. בית המשפט קבע כי התנהלות זו של הוועדה המקומית, מלמדת שגם לטעמה התכנית הפוגעת היא התכנית המפורטת משנת 1998. באשר לטענה כי יש להתחשב בתשלום הפיצוי בתכנית המתקנת, נקבע כי לא ברור מה עלה בגורל ההמלצה, האם הוועדה המחוזית קיבלה את ההמלצה והאם הדבר פורסם. עוד ציין בית המשפט כי בין לבין נעשתה בניה לפי התכנית החדשה ומשכך הדבר, אין מקום להביא בחשבון לשווי השומה את התכנית המתקנת.

10.      על פסק הדין של בית המשפט לענינים מינהליים הוגשה הבקשה שלפני.

בקשת רשות הערעור

11.      המבקשת טוענת כי שגה בית המשפט בקביעתו כי מאחר ותכנית המתאר הינה כללית, לא ניתן לומר שהיא פוגעת במקרקעין של המשיבים. נטען כי תכנית המתאר קבעה ייעוד מסוים והתכנית כללה גם הוראות מפורטות ואין לומר כי קיים חוסר מסוימות בתכנית. על פי הנטען הפגיעה במקרקעין תלויה בסבירות הציפיות למימוש אותו ייעוד או פוטנציאל בתכנית מפורטת עתידית. במקרה דנן, כך נטען, התכנית החדשה היתה לא רק היתה צפויה אלא גם וודאית וזאת לאור מצבם המשפטי של המקרקעין (שנרכשו בתמורה ולא הופקעו), מגמות התפתחות העיר ומדיניות התכנון הארצית. נטען כי השמאי המכריע לא בדק כלל את שאלת הפוטנציאל הגלום בתכנית המתאר. בחינת תכנית המתאר, כך נטען היתה הכרחית מאחר והתכנית החדשה רק השלימה את התכנון שבתכנית המתאר. לפיכך טוענת המבקשת כי השומה שבבסיס תביעת המשיבים פגומה, ומדובר בפגם היורד לשורשו של עניין, שתוצאתו דחיית תביעת הפיצויים. לחלופין טוענת המבקשת כי גם אם ייקבע כי המשיבים אכן זכאים לפיצוי, הפיצוי המגיע להם הוא אך ורק בגין פגיעתה הנוספת או השולית של התכנית החדשה וזאת מאחר וחלף המועד לתביעת פיצויים בגין התכניות הקודמות.

12.      עוד מוסיפה המבקשת כי אף על פי שהתכנית החדשה אפשרה הקמת בניינים בני 12 קומות, לאור העובדה שתכנית המתאר הגבילה את מספר הקומות באזור ל-4 קומות, לא ניתן יהיה לבנות למעלה מ-4 קומות וזאת לאור המדרג ההיררכי בין התכניות אשר לפיו קיימת עליונות לתכנית המתאר. בהקשר זה מוסיפה המבקשת ומציינת כי הצהירה והתחייבה כי לא יוצא על ידה היתר בנייה החורג מתכנית המתאר, ואף מציינת כי החליטה ליזום שינוי של התכנית החדשה אשר יכלול התאמה של מספר הקומות המותר לבנייה, לקבוע בתכנית המתאר וכי גן הילדים וגן השעשועים המצויים באזור יישארו במקומם, תוך השבת הייעודים המתאימים (שצ"פ ושב"צ) כפי שהיו בתכנית משנת 1964. בהתאם לכך המליצה המבקשת, לוועדה המחוזית לפרסם הודעה לפי סעיפים 78-77 לחוק. לטענת המבקשת אילו היו מתחשבים בתכנית המתאר, המגבילה כאמור את מספר הקומות והדירות, היה בכך כדי להקטין במידה משמעותית ואולי אף לאיין את הפגיעה בדירות המשיבים. נטען כי הענקת פיצוי על נזק תיאורטי, שלא נגרם ולא יגרם, משמעותה העשרת המשיבים על חשבון הקופה הציבורית.

13.      עוד טוענת המבקשת כי מאחר ולא הורחבה סמכות השמאי המכריע הנוסף לדון בהשפעת תכנית המתאר, ומאחר וכל שנדרש לבחון הוא את השפעת תיקון 25 ו-26; לא נקבעה ישיבה נוספת בפני השמאי, לא התקיים דיון ולא ניתנה למבקשת הזדמנות להציג טיעונים מסודרים וחוות דעת שמאית מטעמה, לעניין השפעת תכנית המתאר על שווי המקרקעין. חרף טענתה זו, מציינת המבקשת כי השמאי דווקא כן התייחס להשפעת התכנית המתאר אך לטענתה הדבר נעשה בהיעדר סמכות, ולא ניתנה לה הזדמנות נאותה לטעון טענותיה בפני השמאי המכריע הנוסף. המבקשת טוענת כי ההזדמנות הראשונה שניתנה לה להציג את השגותיה על חוות הדעת של השמאי היתה בדיון בפני וועדת הערר.

14.      באשר לתחולתו של סעיף 200 לחוק, טוענת המבקשת כי וועדת הערר סירבה לפצל את הדיון ומשכך נאלצה המבקשת לטעון טענותיה לעניין סעיף 200 עוד בטרם נקבעו עקרונות השומה והתכנית שיש להתחשב בהם לצורך קביעת שווי המקרקעין. נטען כי מדובר בתכנית שמטרתה להשביח את שכונת המגורים הוותיקה על ידי הקמת מבני מגורים מודרניים ואיכותיים, וכי לא פעם נפסק כי אין לאדם המתגורר במרכז העיר זכות קנויה לכך שהפיתוח בסביבתו ייעצר. על פי הנטען הוספת בנייני מגורים מפזרת את הנזק על פני כל השכונה ותביעת הפיצויים במקרה שלפנינו הוגשה על ידי דיירי בניין אחד בלבד. עוד נטען כי בפרשת הורוויץ רוב השופטים היו בדעה כי בנסיבות של "פיזור הנזק", שיעור פגיעה של 12% הוא בתחום הסביר. על כך מוסיפה המבקשת וטוענת כי בענייננו לא מדובר בפגיעה ישירה שכן מדובר בתכנית שאינה חלה על מקרקעי המשיבים ואינה משנה את זכויותיהם בקרקע. המבקשת טוענת כי פסיקת בית המשפט לענינים מינהליים מכירה למעשה בכך שכל תכנית המאפשרת בנייה או מגדילה זכויות בנייה, פוגעת פגיעה ישירה במקרקעין הגובלים ועלולה לחייב בפיצויים. הלכה זו, כך נטען, טומנת בחובה סכנה ממשית של עצירת הפיתוח והתפתחות ערים. לבסוף טוענת המבקשת שאין זה מן הצדק לשלם למשיבים פיצוי.

דיון