לא תבוטל אזרחותם של שני חברי כנסת שיצאו לסוריה ללא היתר כדין

השופט ע' פוגלמן:

           המשיבים 4-3 יצאו מישראל לסוריה, מבלי שקיבלו היתר כדין. האם יש לראותם כמי שאזרחותם התבטלה, נוכח הוראת סעיף 11(א) לחוק האזרחות, התשי"ב - 1952? זו השאלה העומדת להכרעה בעתירה שלפנינו.

רקע עובדתי וטענות הצדדים

1.        המשיבים 3 - 4 הם חברי כנסת מכהנים (להלן: חברי הכנסת). ביום 7.9.06 ביקרו חברי הכנסת בסוריה, שם נפגשו עם נשיא סוריה ועם בכירים נוספים בממשל הסורי. חברי הכנסת נכנסו לסוריה מבלי שביקשו, וממילא מבלי שניתן להם, ההיתר הנדרש לפי סעיף 5 לתוספת לפקודת הארכת תוקף של תקנות-שעת-חירום (יציאה לחוץ לארץ), התש"ט - 1948 (להלן: התוספת לפקודה). בביקור זה השתתף גם חבר הכנסת דאז עזמי בשארה, ומלכתחילה היה גם הוא משיב לעתירה. עם התפטרותו של מר בשארה מהכנסת, נמחק הוא מן העתירה.

           העותרת פנתה ביום 24.1.07 למשיבה 1 (יושבת-ראש הכנסת) ולמשיב 2 (שר הפנים), וטענה, כי עם יציאתם של חברי הכנסת לסוריה פקעה אזרחותם הישראלית; זאת נוכח הוראת סעיף 11(א) לחוק האזרחות, התשי"ב - 1952 (להלן: חוק האזרחות), שזו לשונו:

           יושבת-ראש הכנסת התבקשה להודיע לחברי הכנסת על התפנות מקומם בכנסת לטובת הבאים אחריהם ברשימת מפלגתם, שכן משפקעה אזרחותם, פוקעת זכותם לשמש חברי כנסת. שר הפנים התבקש למחוק את רישום אזרחותם של חברי הכנסת, ולנקוט בכל הפעולות הנובעות מביטול האזרחות, לרבות מחיקתם מפנקס הבוחרים לכנסת, שינוי הרישום בתעודת הזהות, והחלפת דרכוניהם בתעודות מעבר. היועצת המשפטית לכנסת השיבה לעותרת במכתב מיום 12.2.07, בו ציינה כי לא ניתן לראות ביציאת חברי הכנסת לסוריה כיציאה "שלא כדין", נוכח הוראת סעיף 10(א) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א - 1951 (להלן: חוק החסינות), אשר מורה כי לחבר הכנסת יהיה חופש תנועה בתחום המדינה וכי לא תוגבל יציאתו מן המדינה. שר הפנים לא השיב לפניית העותרת. בהמשך לכך, הוגשה העתירה שלפנינו, בה חוזרת העותרת על טענותיה האמורות. העותרת טוענת בנוסף, בהתייחס לאמור במכתב היועצת המשפטית לכנסת, כי הוראות חוק החסינות אינן חלות במקרה הנוכחי - כניסה שלא כדין למדינת אויב.

           עמדת יושבת-ראש הכנסת הינה כי דין העתירה להידחות על הסף ולעיצומה. לשיטתה, סוגיית ביטול האזרחות צריכה להתברר על ידי שר הפנים, ואין להביאה לפתחה. ממילא, אין לה סמכות "להודיע" לחברי הכנסת על פקיעת כהונתם, או לפעול לסיום כהונתם, כמבוקש בעתירה. לגופם של דברים, עמדת יושבת-ראש הכנסת הינה כי את הוראת סעיף 11(א) לחוק האזרחות יש לפרש כחלה רק במקרים של העתקת מקום מושב האזרח הישראלי למדינת אויב, וזאת בהסתמך על ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף, ועל מהותה של ההוראה. משכך, לשיטת יושבת-ראש הכנסת, אין לראות בחברי הכנסת, אשר נסעו לסוריה למספר ימים, כמי שויתרו על אזרחותם, ואין הוראת סעיף 11(א) לחוק האזרחות חלה בעניינם. יושבת-ראש הכנסת מוסיפה עוד, כי למרות שבסעיף 5 לתוספת לפקודה נקבע כי הוא חל "על אף האמור בכל דין", אין הוראת הסעיף גוברת על הוראות חוק החסינות. היא מוסיפה כי במקרה הנוכחי, אין התנגשות בין הוראות חוק החסינות לבין הוראת סעיף 5 לתוספת לפקודה, שכן הוראת סעיף 10(א) לחוק החסינות אינה מקנה זכות כניסה למדינות אויב.

           עמדת שר הפנים הוצגה באמצעות באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה. שר הפנים סבור כי אין עילה למחיקת רישום האזרחות של חברי הכנסת. סעיף 11(א) לחוק האזרחות קובע "חזקת ויתור" על אזרחות. האזרחות אינה מתבטלת באופן אוטומטי, ולביטולה נדרש בנוסף אישורו של שר הפנים. משלא ניתן אישור כאמור, אזרחותם של חברי הכנסת לא התבטלה, ואין עילה לעתירה. שר הפנים טוען בנוסף כי האיסור לצאת למדינת אויב בלא היתר כדין, גובר על כל הוראה אחרת בחקיקה, ובפרט על הוראות חוק החסינות.

           עמדת חברי הכנסת הינה כי סעיף 11(א) לחוק האזרחות חל רק מקום בו השתקע אזרח ישראל באחת ממדינות האויב. חברי הכנסת יצאו לסוריה לביקור בן מספר ימים, וממילא לא היתה להם כוונה להשתקע בה, ולפיכך, אין סעיף 11(א) לחוק האזרחות חל בעניינם. כן סבורים חברי הכנסת כי סעיף זה חל רק מקום בו נעברה עבירה על הוראת סעיף 2א לחוק למניעת הסתננות, התשי"ד - 1954 (להלן: חוק למניעת הסתננות). לגישתם, בכניסתם לסוריה, שנעשתה דרך מדינה שלישית, הם לא עברו על ההוראה האמורה, ומשכך, אין תחולה לסעיף 11(א) לחוק האזרחות על עניינם. כן טוענים חברי הכנסת כי הוראת סעיף 10(א) לחוק החסינות גוברת על הוראת סעיף 5 לתוספת לפקודה, ובנוסף, כי ביקורם בסוריה חוסה תחת החסינות המהותית המוקנית להם בסעיף 1 לחוק החסינות. נוסף לכל אלה טוענים חברי הכנסת, כי גם אם נכנס עניינם לגדר הוראת סעיף 11(א) לחוק האזרחות, הוראת הסעיף קובעת חזקת ויתור על אזרחות בלבד, ונדרש מהלך נוסף מצד שר הפנים על מנת להביא לביטול האזרחות.

תשתית נורמטיבית

2.        סעיף 11(א) לחוק האזרחות הוא העומד במוקד העתירה שלפנינו. נוסחה הנוכחי של הוראת הסעיף - שצוטט לעיל - נחקק בחוק האזרחות (תיקון מס' 4), התש"ם - 1980 (ס"ח 222), ומפאת חשיבותה לדיון שלפנינו נביאה בשנית:

           הסעיף עוסק, כאמור, באזרח ישראל "שיצא מישראל שלא כדין לאחת מהמדינות הנזכרות בסעיף 2א לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד-1954, או רכש את אזרחותה". המדינות המנויות בסעיף 2א לחוק למניעת הסתננות הן לבנון, סוריה, מצרים, עבר-הירדן, סעודיה, עיראק, ותימן (להלן ולעיל: מדינות אויב). דיוננו ייוחד לחלופה הראשונה המנויה בסעיף - יציאה שלא כדין למדינת אויב (סוריה).

           העותרת מפנה לשתי הוראות דין האוסרות על יציאה למדינות אויב, ועל כן הופכות את יציאת חברי הכנסת לסוריה, לשיטתה, ליציאה "שלא כדין": הוראת סעיף 2א לחוק למניעת הסתננות, והוראת סעיף 5 לתוספת לפקודה.