חלוף הזמן כרסם בעוצמת זכות הקנין - לא תוחזר קרקע שמטרת הפקעתה לא מומשה.

השופטת א' פרוקצ'יה:

• 1.           זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' השופט ד' חשין) אשר קבע כי המדינה פטורה מחובת השבה כלפי המערערים, בנסיבות בהן הופקעה חלקת מקרקעין שהיתה בבעלותם למטרה ציבורית, אשר לא מומשה, והועברה בחלוף שנים רבות למיזם פרטי.

הרקע העובדתי

• 2.           המערערים, בני זוג, רכשו בשנת 1963 חלקת מקרקעין הנמצאת בסמוך למוזיאון ישראל בירושלים (להלן - החלקה). שטח החלקה הוא 352 מ"ר. לאחר הליכי הסדר מקרקעין, היא הפכה לחלק מחלקה 5 בגוש מוסדר 30146. לאחר רישום החלקה על שמם, ניתן למערערים, ביום 26.3.1964, אישור לקווי בנין ממחלקת מהנדס העיר בירושלים, לקראת בניית ביתם על החלקה. תכנון הבית על-ידי אדריכל הושלם גם הוא.

• 3.           ביום 27.8.1964 פורסמה בילקוט הפרסומים (מס' 1110) הודעת שר האוצר לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הקרקעות), בה נאמר כי הקרקע המפורטת בתוספת להודעה, שכללה את החלקה נשוא ענייננו, "דרושה לחלוטין לשר האוצר לצרכי הציבור" וכי "שר האוצר מתכוון לקנות חזקה מיד בקרקע האמורה מפני שהיא דרושה באופן דחוף לצרכי הציבור שלמענם עומדים לרוכשה". מטרת ההפקעה לא צויינה בהודעה. עם זאת, מוסכם על הכל כי היא נועדה להרחבת גן הפסלים "בילי רוז", המהווה חלק ממוזיאון ישראל.

• 4.           המערער 1, מר דוד ארד, ניסה להביא לביטול החלטת ההפקעה, ופנה בעל-פה ובכתב לגורמים ציבוריים שונים, ביניהם, לראש הממשלה, ולמנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז. בפניותיו טען המערער, בין היתר, כי ההפקעה לא נועדה למטרה ציבורית, אך פניותיו לא הועילו.

• 5.           משהופקעה החלקה, ובעקבות משא ומתן, קיבלו המערערים פיצויים בסך של 40,146.22 ל"י בגין ההפקעה. הם חתמו ביום 11.11.1966 על טופס סטנדרטי שערך מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), שכותרתו "הצהרה", בו הצהירו, בין היתר, כי הסכום האמור שולם להם בתור "תשלום גמור, סופי והחלטי" עבור כל המגיע להם בקשר עם הפקעת החלקה, וכן אישרו שקבלת הסכום מהווה פיצוי מלא וגמור, ואין להם כל טענות ותביעות נוספות בקשר להפקעת החלקה.

• 6.           ביום 19.10.1972 פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות בדבר הקניית החלקה למדינה, ובכך הושלמו הליכי ההפקעה.

• 7.           כעשרים שנה לאחר מכן, ביום 7.1.1990, פורסמה בילקוט הפרסומים מס' 3732 הודעה בדבר הפקדתה של תכנית מיתאר מקומית מס' 4029, אשר אושרה ביום 26.4.1991 (להלן - תכנית 4029). תכנית זו חלה, בין היתר, על שטח החלקה שהופקעה מידי המערערים. היו אלה הפעולות הראשונות שננקטו ביחס לחלקה מאז הפקעתה.

• 8.           תכנית 4029 ביטלה למעשה את המטרה הציבורית שנילוותה להפקעת החלקה מידי המערערים - הרחבת גן הפסלים של מוזיאון ישראל, מטרה שמעולם לא מומשה. במסגרתה, שונה ייעוד החלקה מייעוד לצרכי ציבור בעקבות ההפקעה, לייעודה המקורי שלפני הליכי ההפקעה - מגורים. תכנית 4029 היוותה מסגרת תכנונית להקמת פרוייקט מגורים יוקרתי, שתוכנן בשטח, והיא הסדירה חלוקה מחדש ושינוי ייעוד שטחים בתחומה.

• 9.           משנודע למערער על כוונת המינהל לשווק את המקרקעין על דרך של מכרז ומכירה למרבה במחיר, הוא פנה למינהל באמצעות באת-כוחו, וביקש לעצור את התהליך. בפנייתו ציין כי בעבר טען שהפקעת חלקתו לא נועדה באופן אמיתי לצרכי ציבור, והדבר אכן הוכח כנכון. המערער ביקש כי המינהל יאפשר לו לרכוש שטח חלופי לחלקה שהופקעה, בתנאים המתחייבים מסעיף 195 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה). כן נטען, כי אילו ההפקעה היתה מתבצעת על-פי חוק התכנון והבנייה ולא על-פי פקודת הקרקעות, המינהל היה חייב להחזירה למערערים תוך חיובם בהשבת הפיצוי המשוערך ששולם להם בתוספת דמי השבחת החלקה.

• 10.        המינהל דחה פנייה זו במכתב מיום 31.10.1993, באומרו, כי המערערים קיבלו פיצוי מלא עבור זכויותיהם בחלקה המופקעת, ואף חתמו על הצהרה כי קיבלו את מלוא המגיע להם בתור תשלום סופי ומוחלט, ולפיכך אין להיענות לטענותיהם כיום.

• 11.        ביום 24.1.1994 שיווק המינהל את המקרקעין, לרבות החלקה הנדונה, לחברת נדל"ן שזכתה במכרז. כעבור מספר שנים עיסקה זו בוטלה, המינהל קיבל את המקרקעין בחזרה לידיו, והחל בהכנות לשיווקם מחדש.

• 12.        ביום 30.1.1994 פנה המערער לבית המשפט המחוזי בירושלים בהמרצת פתיחה (אליה צורפה בשלב מאוחר יותר המערערת 2). בתובענה התבקשו מספר סעדים הצהרתיים כנגד המדינה ומינהל מקרקעי ישראל (להלן יחד - המדינה או המשיבים): האחד, להצהיר כי כאשר חל שינוי בייעודם של מקרקעין שהופקעו לצרכי ציבור מכוח פקודת הקרקעות לייעוד שאינו לצרכי ציבור, יש להציע לבעלים המקורי את השבת המקרקעין, תוך קיזוז הפיצוי המשוערך ששולם לבעלים לרבות דמי השבחה. השני, לחלופין, להצהיר כי למערער זכות קדימה לרכישת חלקת קרקע חלופית, הרשומה על שם המינהל, שתהא, ככל האפשר, שוות-ערך לחלקה שהופקעה ממנו, ותהא ממוקמת, ככל האפשר, במתחם בו נמצאת החלקה המופקעת, או בסמוך אליה;השלישי, לחלופין, מתן הצהרה כי למערער זכות קדימה לרכישת זכויות בשווי חלקתו ביחידות מגורים שיוקמו במיתחם על פי התכנית החדשה; רביעית, לחלופין, לקבל את שווי החלקה בכסף, על פי שווייה בשוק בהווה, בהפחתת סכום הפיצוי המשוערך שהמערערים קבלו בתוספת דמי השבחה.

• 13.        בעקבות הסכם דיוני בבית המשפט המחוזי, הוחלט לקיים את המשפט בשני שלבים; בשלב ראשון תוכרע הסוגיה העקרונית, והיא - האם עומדת למערערים זכות השבה בעין או בשווה כסף של ערך חלקתם בנסיבות הענין; בשלב השני, ככל שיהיה מקום לכך, תבורר שאלת מהות והיקף ההשבה, ולצורך כך ישקול כל צד אפשרות להגיש חוות דעת שמאית וכן הועלתה אפשרות לבקש את תיקון ההליך באופן שהוא יסווג כתובענה כספית.

פסק דינו החלקי של בית המשפט המחוזי (25.8.1997)

• 14.         בהמשך להסכם הדיוני, בית המשפט המחוזי הכריע תחילה בסוגיה העקרונית שעניינה - זכותו של בעל מקרקעין שהופקעו למטרה ציבורית, לקבל השבה של הקרקע בעין, או את תמורתה, אם מטרת ההפקעה לא התממשה.

           חשוב להבהיר כבר עתה, כי פסק הדין החלקי בדבר חובת הרשות הציבורית להחזיר לבעלים מקורי קרקע שהופקעה ממנו בשל אי קיום מטרת ההפקעה ניתן באוגוסט 1997, בטרם ניתן פסק הדין של בית המשפט העליון בפרשת קרסיק (בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן - פרשת קרסיק)); פרשת קרסיקעסקה בניתוח המושגי של דיני ההפקעות, ובזכות האזרח ממנו הופקעה קרקע לצורך מימוש מטרה ציבורית, לקבלה בחזרה בעין או בשווה כסף אם מטרת ההפקעה נכשלה או מוצתה.

15.      בית המשפט המחוזי בענייננו ניתח את פסיקתו של בית המשפט הגבוה לצדק במקרים שונים, וקבע על יסודה כי לבעלים של קרקע שהופקעה על ידי הרשות הציבורית נותרת גם לאחר ההפקעה זכות השבה מותנית של הקרקע או תמורתה, אם בטלה או לא מומשה המטרה הציבורית שלמענה הופקעה הקרקע. בנסיבות אלה, קמה לתחייה זכות הבעלים לדרוש את השבת הקרקע לידיו, ואם ההשבה בעין אינה אפשרית, לקבל את שווייה בכסף, בניכוי הפיצוי המשוערך ששולם לו בתוספת דמי השבחה. מסקנה זו עומדת בעינה גם מקום ששולמו לבעלים פיצויים מלאים עבור הפקעת החלקה, וגם כאשר חתמו על הצהרה בה הצהירו כי קיבלו פיצוי מלא עבור החלקה, וכי לא תהיינה להם טענות ותביעות נוספות בקשר לכך. זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע המופקעת היא זכות מותנית, שהתנאי הצמוד לה הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. במקביל לכך, זיקתו של בעל הקרקע אל הקרקע שהופקעה אינה נמוגה לאחר הקנייתה למדינה, והיא ממשיכה להתקיים גם לאחר מכן, וגם לאחר ששולם לבעליה פיצוי בגין ההפקעה. לאור זאת, נקבע, במישור העקרוני, כי אין בקבלת הפיצויים בקשר עם הפקעת החלקה ובחתימה על הצהרה בדבר קבלת פיצוי ומיצוי טענות כדי לפגוע בזכות המערערים לקבל השבה של חלקתם או את שווה-ערכה, לאחר שעילת ההפקעה חלפה מן העולם, ולא באה תחתיה עילת הפקעה תקפה אחרת.