העליון דן בעניין מתן צו להפסקת עיסוק במועדון "החתול והכלב" עקב אי-ביצוע הוראות הנוגעות לכיבוי אש

השופט ע' פוגלמן:

           מהם התנאים למתן צו להפסקת עיסוק בעסק לפי סעיף 17 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים או החוק)? זו השאלה העומדת להכרעתנו בגדרי הבקשה דנן, אשר בהסכמת הצדדים החלטנו לדון בה כבערעור גופו.

הרקע להגשת הבקשה

1.             החל משנת 2008, מנהלים המשיבים 16-2 מועדון לצריכת משקאות משכרים המכונה "החתול והכלב" (להלן: המועדון) ושוכן בתחום שיפוטה של עיריית תל אביב-יפו. המועדון החזיק ברישיון עסק שניתן לו כדין. ביום 19.9.2012 הודיעה רשות הרישוי לבעלי המועדון על ביטול הרישיון בשל אי-ביצוע הוראות הנוגעות לכיבוי אש. ביום 12.11.2012 ניתן לו רישיון זמני עד ליום 18.12.2012, ולבקשת בעלי המועדון הוא הוארך עד ליום 3.2.2013 במטרה להסדיר את הטעון הסדרה. אין חולק כי החל ממועד זה המועדון פועל ללא רישיון.

2.             ביום 4.2.2013 הועברה הבעלות במועדון מהמשיבים 3-2 למשיבה 1. תקנה 30(א) לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), התשס"א-2000 קובעת כי שינוי בעלות בעסק מחייב קבלת רישיון חדש. על כן ביקשה רשות הרישוי את עמדת משטרת ישראל - בכובעה כ"נותן אישור" לפי סעיף 6(א) לחוק - בשאלת מתן רישיון חדש. ביום 19.2.2013 זומנו מנהלי המועדון, המשיבים 2 ו-4, לשימוע ברשות הרישוי. בשימוע נמסר להם כי בדיקה שערכה המשטרה במועדון, בין היתר באמצעות הפעלת סוכן סמוי, העלתה כי מתקיימת בו דרך שגרה פעילות פלילית של סחר בסמים; כי יש בפעילות זו כדי להפר את תנאי הרישיון; וכי לפי מידע מודיעיני שהתקבל במשטרה, חלק מהמשיבים ידעו על הפעילות ואף היו מעורבים בה. המשיבים 2 ו-4 הכחישו כל קשר לסחר בסמים וטענו כי הם נוקטים בצעדים למניעת עבירות סמים במועדון. בתום השימוע החליטה רשות הרישוי להוציא נגד העסק צו סגירה מינהלי ל-30 יום מכוח סעיף 23(א) לחוק (להלן: הצו המינהלי). במהלך תקופה זו התקיימו פגישות בין נציגי המשטרה לבין המשיבים (או מי מהם). הפגישות נועדו לבחון תכנית אבטחה חדשה שהציגו מנהלי המועדון ושמטרתה לעמוד בדרישות של המשטרה המהוות תנאי לקבלת רישיון עסק. ביום 17.4.2013 הודיעה רשות הרישוי למשיבים על סירובה ליתן להם רישיון עסק עקב סירוב המשטרה לכך.

3.             ביום 18.3.2013 הוגש כתב אישום נגד המשיבים הכולל שש עבירות של הפרת תנאים מתנאי הרישיון ועבירה אחת של ניהול עסק ללא רישיון. בכתב האישום נטען כי במשך עשרה חודשים ביצע סוכן משטרתי סמוי שבע עסקאות סמים במועדון; וכי פעילות עבריינית זו בתחום המועדון מפרה את תנאי הרישיון האוסרים על מכירת חומרים נרקוטיים ועל שימוש בעסק כמקום מפגש וריכוז קבוע לעבריינים. עוד נטען כי העסק נמצא פועל ביום 13.2.2013, מועד שבו לא היה לו רישיון בתוקף.

4.             בד בבד עם כתב האישום, הגישה המערערת בקשה למתן צו המורה על הפסקת העיסוק במועדון עד למתן גזר הדין, והאוסר על העברת הבעלות או החזקה בו לאחר, אלא אם כן יש בידו רישיון עסק או היתר זמני לניהול עסק מסוג זה - הכל מכוח סעיף 17 לחוק. ביום 20.3.2013, יום לפני פקיעת הצו המינהלי, התקיים בבית המשפט לעניינים מקומיים דיון בבקשה זו ובמהלכו נחקר קצין הרישוי של המשטרה על התשתית הלכאורית לעבירות המיוחסות למשיבים, וכן בדבר הצעדים שעל האחרונים לנקוט כתנאי לקבלת רישיון עסק. בתום הדיון נתן בית המשפט צו מוסכם המורה על סגירת המועדון עד למתן החלטה אחרת. ביום 4.4.2013 התקיימה ישיבה נוספת שבמסגרתה ביקשה המערערת להציג מידע מודיעיני התומך בטענתה בדבר מעורבותם של חלק מהמשיבים בפעילות סחר ושימוש בסמים במועדון. כמו כן ביקשה המערערת להעיד את הסוכן הסמוי במעמד הצדדים ואת קצין האיסוף במעמד צד אחד. בית המשפט לעניינים מקומיים (כב' השופטת מ' אל עד קרביס) נעתר לבקשה באופן חלקי, בכך שעיין בידיעה מודיעינית אחת ושמע את עדותו של הסוכן המשטרתי בנושא מסוים. כמו כן נדונה תכנית אבטחה שהציגו המשיבים. עמדת המשטרה הייתה שהתכנית שהוצגה אינה עומדת בדרישות וכי הפעלת המועדון מהווה סכנה לציבור ועל כן יש לצוות על הפסקת העיסוק בו עד למתן גזר הדין.

5.             ביום 7.4.2013 דחה בית המשפט לעניינים מקומיים את בקשת המערערת. בית המשפט הטעים כי על אף שהונחה תשתית ראייתית לכאורית לעבירות המיוחסות למשיבים בכתב האישום כנדרש בשלב זה של הדיון, אין בכך כדי לבסס את נחיצותו של הצו - שתכליתו מניעתית ולא עונשית. נקבע כי ניתן להתמודד עם החשש העולה מהידיעה המודיעינית שהוגשה באמצעים מידתיים יותר; כי מן הראוי ליתן למשיבים את יומם בבית המשפט קודם לסגירתו; כי המשיבים נדרשים לקדם תכנית אבטחה במהירות ובשקידה ראויה, ועל המשטרה לבחון אותה באופן ענייני.

6.             המערערת ערערה על ההחלטה ובית המשפט המחוזי (כב' השופטת א' כהן) דחה את הערעור. בית המשפט המחוזי קבע כי צו לפי סעיף 17 לחוק יינתן במשורה ובמקרים חריגים בלבד. זאת, משום שלמתן הצו עלולה להיות השלכה קריטית על חוסנו הכלכלי של העסק והוא עלול להוביל לסגירתו. הוטעם כי "כאשר סוגרים עסק למשך חודשים ואף שנים עד למתן פסק דין בתיק הפלילי, פירושו של דבר קבלת הסעד העיקרי וזאת סמוך לאחר הגשת כתב האישום ובטרם המאשימה הצליחה להרים את הנטל המוטל עליה"; וכי גם אם תתקבל טענת המערערת כי קיימות ראיות לכאורה המצביעות על כך שאחרים ביצעו פעילות סמים בשטח המועדון, אין מדובר במקרה שמצדיק ליתן צו חריג וקיצוני המורה על סגירת העסק עד לתום ההליך העיקרי. בית המשפט המחוזי ציין כי המשיבים מכירים בצורך למנוע עבירות סמים במועדון ופועלים לגיבוש תכנית אבטחה תוך שיתוף פעולה עם המשטרה.

בקשת הרשות לערער

7.             המערערת טוענת כי שגו הערכאות הקודמות בדבר אמת המידה שקבעו למתן צו הפסקת עיסוק זמני לפי סעיף 17, ובמיוחד בדבר נקודת האיזון בין השיקולים העומדים בבסיסו. לשיטת המערערת, אף שמטרתו של הצו היא מניעתית וצופה פני עתיד, הרי שבשונה מהליכי מעצר, הצו אינו פוגע בחירותו של אדם ולכן הפגיעה שהוא מסב לפרט פחותה מזו הנגרמת ממעצר עד תום ההליכים. המערערת מדגישה כי הצו נועד להביא להפסקה מיידית של הפעלת עסק ללא רישיון או בניגוד לתנאי הרישיון במקרה שהבעלים לא הפסיק להפעילו בעצמו, וזאת במיוחד כשנשקפת סכנה לשלום הציבור מהמשך הפעלת העסק. הואיל והצו מכוון לעסק אשר מלכתחילה פועל ללא רישיון, נקודת המוצא היא שלא מוקנית לעסק זכות לפעול ועל כן הפגיעה בחופש העיסוק של בעליו היא מידתית. לשיטת המערערת, סירוב לתת צו הפסקת עיסוק זמני משמעו מתן הכשר להפעלת עסק הפועל ללא רישיון ולפעילות בלתי-חוקית. הדבר נכון במיוחד בנסיבות שבהן ההחלטה שלא ליתן רישיון עסק לא נתקפה בערכאה המתאימה והפכה חלוטה. המערערת טוענת כי הרשות המבקשת להוכיח כי מתקיימת עילה למתן צו לפי סעיף 17, מעבר לעובדה שהעסק פועל ללא רישיון, נדרשת להצביע על קיומו של יסוד סביר לחשש לפגיעה באינטרס ציבורי ולא מעבר לכך; וכי הפרשנות שיצקו הערכאות הקודמות לתנאים למתן צו הפסקת עיסוק זמני מרוקנות את סעיף 17 לחוק מתוכן. לבסוף נטען כי נוכח אופיו המיוחד של הליך לפי סעיף 17 לחוק, יש מקום לשקול במסגרתו מידע נוסף - שיוצג במעמד צד אחד לעיני בית המשפט בלבד - שאינו חלק מחומר הראיות שיוגש בתיק הפלילי, ואשר מלמד על המסוכנות הכרוכה בהפעלת העסק.

8.             ביחס למקרה דנן נטען כי משאין חולק שהחל מיום 4.2.2013 המשיבים אינם מחזיקים ברישיון להפעלת המועדון; ומשקיימות ראיות לכאורה להרשעתם באישומים האחרים כמו גם מידע חסוי ומידע נוסף שאינו חלק מחומר החקירה המבסס את טענת המערערת כי במועדון מתקיימת פעילות סמים ענפה, היה על הערכאות הקודמות ליתן את הצו המבוקש. המערערת מדגישה כי המשטרה אינה דורשת שהמשיבים יביאו למיגורן של עבירות הסמים במועדון, אלא שינקטו באמצעים סבירים לעצירת התופעה או לצמצומה; וכי טענות ההגנה ביחס לאישומים מקומן להתברר בהליך הפלילי גופו. טענה נוספת שמעלה המערערת היא שכאשר מדובר בעסק הפועל ללא רישיון, יש לאפשר לבית המשפט לעיין בראיות חסויות במעמד צד אחד וליתן להן משקל בשאלה אם קיים אינטרס ציבורי להורות על הפסקת הפעילות בעסק. בהקשר זה נטען כי ביום 6.6.2013 נחתמה תעודת חיסיון, והמערערת ביקשה להציג פרפראזות של ידיעות שהועברו לבא כוח המשיבים ביום 17.6.2013. לבסוף נטען כי ביום 9.6.2013 דחתה המשטרה תכנית אבטחה נוספת שהציעו המשיבים בנימוק שהיא דומה לתכנית קודמת שלא עמדה בדרישות. בצד האמור הוסף כי אם המשיבים ינקטו בצעדים מתאימים וייתנו מענה לסיכונים שעליהם מצביעה המשטרה יינתן להם רישיון עסק וממילא יתייתר הצורך במתן צו לפי סעיף 17 לחוק. אולם, לשיטתה, כרגע המשיבים אינם נוקטים בצעדים כאלה, ודומה שמתן רישיון לניהול העסק אינו נראה באופק. להשלמת התמונה יצוין כי דיון הוכחות בתיק העיקרי קבוע ליום 26.3.2014.

תשובת המשיבים

9.             המשיבים תומכים בהחלטותיהן של הערכאות הקודמות כמו גם באמת המידה שנקבעה בהן. לשיטתם על בית המשפט לשקול, במסגרת בקשה למתן צו לפי סעיף 17 לחוק, שיקולים דומים לאלה שנשקלים במסגרת בקשה למעצר נאשם עד תום ההליכים, בשינויים המחויבים. לגישתם, יישום מבחן זה בנסיבות דנן מוליך למסקנה שאין מקום להורות על הפסקת העיסוק בעסק באופן זמני, מהטעם שיש אמצעים שפגיעתם פחותה להגשמת התכלית המניעתית. המשיבים מוסיפים כי המדינה ביקשה להסתמך על חומר מודיעיני שאינו קביל כדי להוכיח לכאורה כי בעלי העסק הם שותפים לדבר עבירה, אולם בקשה זו אינה באה בגדר המקרים החריגים שבהם יתיר בית המשפט להגיש חומר מודיעיני במעמד צד אחד. המשיבים מוסיפים כי מתוך עשרה חודשים שבהם ביקר הסוכן המשטרתי במועדון פעמיים בשבוע, במשך ארבעה חודשים רצופים הוא לא מצא פעילות סמים כלשהי; כי המשטרה לא האשימה את המשיבים בעבירות סמים ומכאן שאין לטעון כי ידעו על העסקאות שהתנהלו במועדון; וכי יש מקום להגיע להסכמות בנוגע לפעולות הנדרשות למניעת הישנותן של עבירות סמים באופן שיאפשר לקבל רישיון עסק - דא עקא שהמשטרה מסרבת לדון בנושא זה כל עוד ההליך דנן תלוי ועומד.

10.          להשלמת התמונה יצוין כי המשיבים הגישו עתירה מינהלית נגד רשות הרישוי והמשטרה בטענה שהאחרונה מסרבת להעביר להם את הדרישות שעליהם לעמוד בהן ושיניחו את דעתה כתנאי למתן רישיון עסק. עתירה זו תלויה ועומדת. עוד יצוין כי הרשם ג' שני דחה בקשה לסילוק על הסף של ההליך שלפנינו (רע"פ 4284/13 מדינת ישראל נ' מיאו והאו בע"מ (18.8.2013)). על החלטה זו לא הוגש ערעור וממילא לא ראינו להידרש לכך.