אחוזת פולג נ' ו.ערר מחוזית לתכנון ובנייה ואח'

פסק דין

העותרת היא בעלת כפר הגמלאים אחוזת פולג, המצוי בתחומי הקיבוץ תל יצחק. בתל יצחק ישנן 130 יחידות דיור.

ביום 2.7.95 אושרה למתן תוקף תוכנית אותה יזמה העותרת, לפיה הותר לה להקים 300 יחידות דיור בכפר הגמלאים אחוזת פולג. ביום 15.11.98 אושרה למתן תוקף תוכנית נוספת, שהתירה בין היתר תוספת של 30 יחידות דיור נוספות לכפר הגמלאים. אין חולק כי כאשר תוכניות אלה אושרו, היתה בתוקף תמ"א 31, שקבעה מכסה מקסימאלית של 350 יחידות דיור לגבי יישובים בהן מספר הנחלות עולה על 100. אין גם חולק כי כאשר התוכניות הללו אושרו, היתה חריגה ממכסת יחידות הדיור שנקבעה בתמ"א 31 הנ"ל.

ביום 27.12.05 נכנסה לתוקף תמ"א 35, אשר קבעה אף היא כי מספר יחידות הדיור בתל יצחק לא תעלה על 350 יחידות דיור.

העותרת בקשה להפקיד תוכנית חש145/8/א/2 (להלן: "התוכנית") להקמת 43 יחידות דיור נוספות בכפר הגמלאים, על מנת שהוא ימנה 373 יחידות דיור.

כעולה מהאמור לעיל, עד כה אושרו בשתי תוכניות מתאר קודמות 460 יח"ד בתחום הקיבוץ, מהן 330 הן בכפר הגמלאים של העותרת, ו-130 בתחום הקיבוץ. העותרת הגישה תוכנית לאישור, והתוכנית נדחתה על ידי הוועדה המחוזית.

עניינה של העתירה הנוכחית בשאלה האם במסגרת יחידות הדיור המותרות מכוח תמ"א 35, יש למנות גם את היחידות של כפר הגמלאים של העותרת. העותרת טענה כי יש ליצור הבחנה תכנונית בין יחידות הדיור של הקיבוץ לבין יחידות כפר הגמלאים, לאור האופי השונה של המגורים בשני סוגי היחידות.

לטענתה, הוועדה המחוזית דחתה את התוכנית בהתבסס על נימוק סף אחד - סברתה של הוועדה כי יש למנות את יחידות הדיור המוגן של העותרת בגדר יחידות הדיור לצרכי התמ"א. העותרת טוענת כי יש להסיר את תנאי הסף הנ"ל, ולהשיב את התוכנית לדיון ענייני בוועדה המחוזית, שם ניתן יהיה לשקול את כל הנימוקים התכנוניים.

ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן: "ועדת הערר"), שדנה בסוגיה, קבלה את טענת העותרת, וקבעה כי אין להתייחס ליחידות כפר הגמלאים כאל יחידות הדיור בקיבוץ. היא קבעה כי יש מקום לתת פרשנות לפרקטיקה שנהגה בעבר, ביחס לסיווג יחידות הדיור בכפר הגמלאים, פרקטיקה עליה הסתמכו הן הקיבוץ והן העותרת. לכן, נקבע כי יש מקום להחיל מנגנון המרה שישקף את ההבדלים בין היחידות – לאור ההבדלים בין הצרכים השונים של האוכלוסייה הקשישה המתגוררת ביחידות הדיור בכפר הגמלאים, לבין צרכי האוכלוסייה המתגוררת בקיבוץ.

המועצה הארצית שדנה בנושא, דחתה את טענות העותרת.

לטענת העותרת, אין מקום להכריע במסגרת הנוכחית בשאלה התכנונית של המשמעות של יחידות הדיור שלה בקיבוץ, לאור העקרונות של התמ"א, בדבר חיזוק העירוניות וצמצום הפרבור. הטעם לכך הוא משום שלעותרת לא היה יומה בשאלה תכנונית זו, לאחר שטענותיה נדחו על הסף. עתירתה הנוכחית מתייחסת רק לשאלה האם יש למנות את היחידות נושא התוכנית באותו אופן כפי שנמנות יתר יחידות הדיור בקיבוץ. אם תתקבל עמדתה, יוחזר הדיון לוועדה המחוזית, שתדון באופן ענייני בבקשת העותרת לאישור התוכנית.

העותרת טוענת כי בעבר אושרו תוכניות החלות על הקיבוץ, תוך פירוש של תמ"א 35 ותמ"א 31 שקדמה לה, באופן שמכסת יחידות הדיור מתייחסת רק ליחידות בקיבוץ, ולא לאלה שבכפר הגמלאים. כך התוכנית מכוחה אושרה הקמת כפר הגמלאים (חש/45/8) אושרה למתן תוקף ביום 2.7.95, ואושרה במסגרתה הקמת 300 יחידות דיור בכפר הגמלאים – כאשר באותו מועד היו כבר בקיבוץ 430 יחידות דיור. ביום 15.11.98 אושרה למתן תוקף תוכנית חש/45ש8שא', במסגרתה הותרה תוספת של 30 יח"ד נוספות לכפר הגמלאים.

כלומר, במועד בו נכנסה תמ"א 35 לתוקף, חרגה כבר מכסת יחידות הדיור בתחום הקיבוץ באופן ניכר ממה שצוין בתמ"א. מכאן שבעבר מוסדות התכנון נקטו בגישה פרשנית שונה. לגישה התכנונית הזו יש נפקויות ביחס לקיבוץ – שלא יכול כיום להוסיף אף יחידת דיור נוספת לשטחו. היא משפיעה גם על העותרת, אשר לאור הפרשנות הנוכחית, חטיבת הקרקע האחרונה בתחומה תיוותר כאבן שאין לה הופכין, רק משום שלגביה תוחל מדיניות שונה. מסקנה כזו תביא לגישת העותרת לבזבוז תכנוני משווע, משום שרוב השטחים הציבוריים האמורים לשרת את יחידות כפר הגמלאים בנויים זה מכבר.

העותרת טענה כי ההחלטות הקודמות שהתקבלו על ידי מוסדות התכנון, התקבלו כתוצאה ממדיניות תכנונית שונה ולא כתוצאה מטעות. אין זה ראוי כי שינוי המדיניות יוחל באופן רטרואקטיבי. לכן, יש להחיל מנגנון המרה – כפי שקבעה ועדת הערר, לפיו ליחידות כפר הגמלאים תהיה משמעות פחותה יחסית ליחידות של הקיבוץ. יחידות כפר הגמלאים הן יחידות שאינן ניתנות למכירה, ואוכלוסיית הקשישים אינה מרובת נפשות ומידת ההיזקקות שלה לתשתיות ציבוריות היא פחותה. יחידות כפר הגמלאים הן קטנות יותר, השירותים הנצרכים על ידי הדיירים שלהן הם שירותים ממוקדים, ואת רובם מספקת העותרת לדיירים. התשתית לשירותים אלה כבר קיימת, מדובר באוכלוסייה שאינה צרכנית של תנועה, ואינה מוסיפה עלויות של גני ילדים ומקומות בבתי ספר.

בסיכומיה בעתירה הנוכחית, טענה העותרת, כי על מנת לעשות צדק עמה ועם הקיבוץ, לאור נסיבות המקרה דנן, יש לקבוע כי בפן העקרוני תאומץ הפרשנות של המועצה הארצית – כדי למנוע השלכות רוחב מהן חוששת המועצה הארצית. יחד עם זאת, במקרה דנן לאור נסיבותיו, ייקבע כי הפרשנות ביחס למקרקעין דנן תוחל על הקיבוץ רק מכאן ולהבא – וכך תימנע מהעותרת ומהקיבוץ המשמעות של פרשנות המועצה הארצית, שממנה נובע כי הקיבוץ אינו יכול להוסיף ולו יחידת דיור אחת נוספת בתחומו.

המשיבות התנגדו לעתירה. לטענתן, אם מוסדות תכנון הנמוכים בהיררכיה התכנונית מהמועצה הארצית, שגו בפרשנות תוכנית מתאר ארצית, המועצה הארצית אינה כפופה לפרשנותם. לכן, גם אם נפלה טעות בפרשנותה של תמ"א 31, טעות זו אינה צריכה להיות מונצחת לעד. עוד נטען כי לא נפגע כל אינטרס לגיטימי של העותרת, ואין מקום לקבוע, לכן, כי המועצה הארצית בפרשנותה שינתה באופן רטרואקטיבי את הייעוד של יחידות הדיור בתוכניות התקפות. המשיבות טענו כי לעותרת אין זכות מוקנית להגדלת מכסת יחידות הדיור בתחומה.

עוד נטען כי יש לדחות את העתירה גם משום שהחלטת המועצה הארצית מבוססת גם על מדיניות תכנונית המעוגנת בתמ"א 35, שהיתה חלה גם אלמלא חלה המגבלה המספרית על פי תמ"א 35. מדובר במדיניות על פיה יש לחזק את העירוניות ולצמצם את הפרבור. בשיקולים כאלה בית המשפט נמנע ככלל מלהתערב. אין מקום לקבל את טענת העותרת לפיה נפגעה זכות הטיעון שלה בהקשר זה, מאחר שהיא טענה באריכות בפני מוסדות התכנון. באשר להצעת העותרת כי ייקבע מנגנון המרה, המשיבות טענו כי התמ"א לא מצאה לנכון להבחין בין יחידות דיור "רגילות" לבין יחידות דיור מוגן. להצעת מנגנון ההמרה אין בסיס בתמ"א, ועורכי התכנית לא היו מעוניינים בתוצאה כזו.

דיון

לאחר עיון בטענות הצדדים, אני סבורה כי דין העתירה להידחות.

ראשית, אני סבורה כי יחידות הדיור בכפר הגמלאים הן יחידות דיור שתמ"א 35 חלה עליהן. למעשה, מסיכומי העותרת עולה כי היא אינה חולקת על מסקנה זו (אלא שלטענתה כאמור יש להתייחס אל יחידות אלה באופן שונה מאשר ליחידות ה"רגילות" ביישוב). כפר הגמלאים אינו בית אבות בו הדיירים חיים בצוותא, אלא קימות בו יחידות דיור עצמאיות הבנויות בבנייה כפרית, שהעותרת עצמה מפרסמת אותן כ"בית פרטי מפואר". יחידות כאלה צריכות לכן להיחשב במסגרת התמ"א כיחידות דיור לכול דבר, ופרשנותה של המועצה הארצית בהקשר זה מקובלת עלי.