משתלות שפר בע"מ ואח' נ' עיריית קריית אתא ואח'

עתירה מנהלית שעניינה שומת ארנונה לשנת 2023.

רקע כללי -

1. העותרת 1, משתלות שפר בע"מ (להלן: "העותרת"), מחזיקה מזה שנים תא שטח נרחב במקרקעין הידועים כחלקה 42 בגוש 10235 (להלן: "המקרקעין" או "מקרקעי העותרת"). המקרקעין משמשים, לטענת העותרת, לגידול צמחים ופרחי נוי. ההגדרה המדוייקת של השימוש נמצאת במחלוקת כך שלא ארצה לתאר את הפעילות של העותרת באופן שיתפרש כהבעת עמדה.
2. מקרקעי העותרת היו בשעתו בתחום השיפוט של העותרת 2, המועצה האזורית זבולון (להלן: "המועצה האזורית").
3. ביום 7.8.2014 פורסם וקיבל תוקף החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: "החוק לקידום הבנייה"), אשר מטרתו היתה להתמודד עם מצוקת הדיור באמצעות הליכי תכנון מזורזים של מתחמים לבניה רוויה למגורים. לצורך כך, כוננה מכוח החוק לקידום הבנייה, הועדה הארצית לתכנון ולבנייה למתחמים מועדפים (להלן: "הותמ"ל").
4. בין היתר, מכוחו של החוק לקידום הבנייה, פעלה המדינה באמצעות הגורמים הרלבנטיים להכשרת שטחים למגורים בסמוך לתחום השיפוט של המשיבה 1, עיריית קרית אתא (להלן: "העירייה"). הליך תכנוני זה הוליד שתי תוכניות: תמ"ל/1024 ותמ"ל/1025 (להלן: "תוכניות התמ"ל"), אשר משתרעות על פני שטח של כ-7,907 דונם. מרבית המקרקעין בתחומי תוכניות התמ"ל היו ביעוד חקלאי.
5. בעקבות קידומן של תוכניות התמ"ל וכחלק מההליכים סביב התוכניות, ניהלו המועצה האזורית והעירייה מגעים ביניהן באשר לאפשרות לספח קרקעות מתחום שיפוטה של המועצה האזורית לתחום שיפוטה של העירייה, כשבין הקרקעות מצויים מקרקעי העותרת.
6. ביום 17.9.2017 נחתם הסכם בין המועצה האזורית לבין העירייה, במסגרתו הסכימו השתיים על שינוי גבולות השיפוט המוניציפאלי ביניהן ועל שינוי מרחב התכנון בנוגע לשטחים החקלאיים הכלולים בתוכניות, כך ששטחים מסוימים יועברו מהמועצה האזורית לעירייה (להלן: "ההסכם"). כמו כן, במקביל להליכי אישורן של תוכניות התמ"ל, נערכה פנייה לועדה הגאוגרפית מחוז חיפה (להלן: "הוועדה הגאוגרפית"), במטרה שזו תדון בעריכת שינויים בתחומן של הרשויות המקומיות בהתאמה לתוכניות ותכליתן.
7. בחודש אפריל 2021 הוציאה הוועדה הגאוגרפית תחת ידה דו"ח מסכם הכולל סידרה של המלצות לשינוי תחום שיפוטן של העירייה והמועצות האזוריות הסמוכות לה (להלן: "דו"ח הוועדה"). שינויים אלו כללו את העברתם של מרבית השטחים שבתחומן של תוכניות התמ"ל מתחום שיפוטן של המועצות האזוריות הסמוכות אל העירייה. דו"ח הוועדה לא התייחס למקרקעי העותרת, קרי – הוא לא כלל המלצה להעביר אותם לתחום העירייה.
8. דו"ח הוועדה הועבר למשרד הפנים והונח בפני מנכ"ל המשרד דאז, מר יאיר הירש (להלן: "המנכ"ל") , אשר ביום 8.11.2021 הכין מסמך הממוען לשרת הפנים דאז, גב' איילת שקד (להלן: "שרת הפנים"), שכותרתו: "המלצות הועדה הגאוגרפית חיפה לעניין שינוי גבולות קריית אתא - זבולון - קריית ביאליק - מטה אשר - שטח ללא שיפוט" (להלן: "מסמך ההמלצה"). במסמך ההמלצה אימץ המנכ"ל את מרבית ההמלצות אשר בדו"ח הוועדה הגאוגרפית, והוסיף והמליץ להעביר גם את מקרקעי העותרת לתחום השיפוט של העירייה.
9. בנוסף, ביום 1.12.2021 חתמו ראש העירייה וראש המועצה האזורית דאז על מכתב המיועד לשרת הפנים, בעניין "הבהרות" בכל הנוגע לשינוי הגבולות (להלן: "המכתב"). בסעיף 3ד למכתב, התחייבה העירייה כי בשטחים שיועברו לתחום שיפוטה, בהם יימשך העיבוד והשימוש החקלאי, תגבה העירייה ארנונה בשיעור שלא יעלה על שיעור הארנונה לשטחים חקלאיים שנגבה באותה העת במועצה האזורית, בכפוף לאישור צו הארנונה אשר עדכונו יבוקש מהגורמים המוסמכים לשם מימוש ההתחייבות (להלן: "ההתחייבות").
10. ביום 10.3.2022 פרסמה שרת הפנים אכרזה מטעמה על שינוי תחומי השיפוט של העירייה והמועצה האזורית (להלן: "צו האכרזה"), לאחר שקיבלה את דו"ח הוועדה ומסמך ההמלצה, והשטח שהועבר לתחום העירייה כלל גם את מקרקעי העותרת.
11. ביום 29.12.2022 נשלחה לעותרת שומת ארנונה שנתית מטעם העירייה לשנת 2023 (להלן: "השומה") בסך 4,854,347 ₪ (נספח 9 לעתירה), אשר מבוססת על תעריפי הארנונה הנקובים בצו הארנונה לשנת 2023 (להלן: "צו הארנונה 2023" או "צו הארנונה", נספח 10 לעתירה).
12. צו הארנונה כולל חלוקה של השטחים בתחום השיפוט של העירייה לאזורים שונים. כך, קיימים איזורים 010, 011, 020, 030 – אשר היו גם בצווי הארנונה בשנים הקודמות (להלן: "האזורים האחרים"). בעקבות צו האכרזה – כולל הצו לשנת 2023 איזור "חדש", אשר קיבל את המספר 040 (להלן: "אזור 40"), ומוגדר כך: "כל הגושים והחלקות שבתוכניות תמ"ל 1024, תמ"ל 1025, כ'261".
13. עוד בצו הארנונה 2023, סיווגים של נכסים שונים (כגון, "בניינים המשמשים למגורים", ו-"בניינים אחרים" המשמשים ל"משרדים", "מסעדות", "חנויות" ועוד). בצו הארנונה קיימת גם התייחסות למתקנים שונים (כגון "מערכות סולריות"), ל"קרקע תפוסה", לצורך שימושים שונים, קיים תעריף לגבי "אדמה חקלאית – המשמשת למטעים, למשק בעלי חיים או לעיבוד תוצרת חקלאית אחרת" (להלן: "אדמה חקלאית"), וקיים סיווג של "חממה/משתלה" (להלן: "חממה/משתלה" – עמ' 204 לעתירה). לגבי סיווג זה של "חממה/משתלה" – באזורים האחרים (010, 011, 020 ו-030) התעריף הוא 19.29 ₪ למ"ר לשנה (קוד 603), ואם מדובר בשטח של יותר מ-150 מ"ר, התעריף הנו 20.31 ₪ למ"ר לשנה (קוד 613). לעומת זאת, לגבי אזור 40 (שמופיע לראשונה בצו הארנונה 2023), התעריף לגבי "חממה/משתלה" הינו 49 ₪ למ"ר לשנה (קוד 614).
14. עוד יוער, כי בצו הארנונה 2023 יש עוד התייחסות בודדת לאזור 40, וזאת לגבי הסיווג "אדמה חקלאית", כאשר לגבי סיווג זה – התעריף באזורים האחרים הינו 0.08 ₪ למ"ר לשנה (קוד 604) והתעריף באזור 40 הינו 0.01 ₪ למ"ר לשנה (קוד 605). נתייחס לכך בהמשך.
15. עתה נשוב לשומה שנשלחה לעותרת, ונפרט כי היא כללה את הפירוט הבא: 232 מ"ר לערך בתעריף של "מבנה מגורים", 104 מ"ר לערך חוייבו בתעריף "משרדים", 177 מ"ר סווגו כ"סככה", כאשר החיוב לגבי שלושת הפריטים הללו בסך הכל היה כ-52,000 ₪, ועיקר החיוב היה לגבי 98,000 מ"ר בסיווג "חממה/משתלה אזור 40", בסך 4,802,000 ₪ בקירוב.
16. העותרת, לטענתה, הופתעה מכך שתעריף הארנונה הקבוע בשומה לא הותאם לתעריפי הארנונה שחלו בתחומה של המועצה האזורית, שם חויבה לגבי כל המקרקעין בסך של 31,000 ₪ לגבי כל שנת 2022. לטענתה, מכוח ההתחייבות (שהוגדרה מעלה), הן במסגרת ההסכם והן במסגרת המכתב, העירייה לא יכולה לגבות מהעותרת ארנונה בשיעור יותר גבוה משיעור הארנונה שהעותרת שילמה שעה שהייתה שייכת לתחומה של המועצה האזורית.
17. ביום 21.1.2023 פנתה העותרת לראש העירייה וביקשה להשהות את השומה ולהימנע מנקיטת הליכים לגבייתה. משלא השיב ראש העירייה לפניית העותרת, פנתה העותרת ביום 31.1.2023 לשר הפנים במכתב נוסף, בו התבקש השר לבטל או להשהות את תחולת צו האכרזה בכל הנוגע למקרקעי העותרת, וזאת בשל הפרת ההתחייבות של העירייה לגבי הארנונה שתחול על העותרת. ביום 14.2.2023 פנתה העותרת במכתב תזכורת נוסף לשר הפנים.
18. ביום 9.3.2023 הגישה העותרת עתירה לבית המשפט העליון במסגרת בג"ץ 1978/23 חברת משתלות שפר בע"מ נ' שר הפנים (10.1.2024), המכוונת כנגד שר הפנים, העירייה והמועצה האזורית, לביטול או לחילופין להשהיית צו האכרזה (להלן: "ההליך בבג"ץ"). בפסק הדין שניתן ביום 10.1.2024, העתירה נדחתה על הסף ונקבע כי אין כל קשר ענייני או משפטי בין הטענות שמועלות על ידי העותרת, אשר במהותן מופנות כלפי העירייה, לבין הסעדים שמבוקשים על ידה, אשר מהותם הינה תקיפת פועלו של השר. נקבע עוד כי תקיפתו של צו האכרזה מחייבת להצביע על פגם מנהלי שנפל בהליך התקנתו של צו זה ולא על פגמים אפשריים בהתנהלות העירייה בקשר לחיוב העותרת בארנונה בעקבות צו האכרזה. כמו כן נקבע כי האכסניה המתאימה לבירור המחלוקת לגבי התחייבותה של העירייה היא במסגרת הליכים מתאימים מול העירייה.
19. במקביל להגשת העתירה לבג"ץ, הגישה העותרת ביום 27.4.2023 גם עתירה מינהלית כנגד העירייה והמועצה האזורית, במסגרת עת"מ 49820-04-23 (להלן: "העתירה הקודמת"). עתירה זו הופנתה גם כלפי מועצת העיר (משיבה 2, אשר אליה אתייחס להלן ביחד עם העירייה, אלא אם הכוונה תהיה רק למועצה בנפרד, שאז תכונה "מועצת העיר"). בעתירה הקודמת ביקשה העותרת להורות על ביטול השומה, מחמת היותה בלתי חוקית, בלתי סבירה, נגועה בחוסר תום לב, נוגדת את תקנת הציבור ומנוגדת להתחייבות של העירייה, העולה כדי הבטחה שלטונית. עוד התבקש שם צו שיורה על בטלות הסיווגים והתעריפים ששולבו בצו הארנונה 2023, ביחס לאזור 40.
20. ביום 3.3.2024 (אחרי פסק הדין בהליך בבג"ץ), ניתן פסק הדין בעתירה הקודמת (להלן: "פסק הדין הקודם"). שם, מסקנתי הייתה כי דין העתירה הקודמת להתקבל במובן זה שעל מועצת העיר לקיים דיון מחודש בצו הארנונה 2023 בנוגע לאזור 40 ולקיומם של שני סיווגים נפרדים של "חממה/משתלה", שתחת אחד מהם סווגה, כאמור, העותרת, וחויבה בתשלום ארנונה הגבוה פי 2.5 מהסכום בו חויבו שטחים אשר סווגו אף הם בסיווג "חממה/משתלה" באיזורים האחרים. זאת, לאחר שמצאתי כי יש טעם בטענות העותרת לגבי האופן שבו התקבלה ההחלטה לגבי צו הארנונה 2023. וכך קבעתי בפסקאות 48-49 לפסק הדין בעתירה הקודמת:

"... אני סבורה כי כאשר חברי המועצה הנכבדים אישרו את צו הארנונה לשנת 2023, הם היו חייבים לתת את דעתם לשאלה מהי המשמעות של התחייבות העיריה ולתת את דעתם לשאלה אם צו הארנונה כפי שגובש נותן מענה להתחייבות העיריה. כך גם היה עליהם לבחון את יצירת תת-הסיווג של חממה/משתלה באזור 40 בזיקה לשאלה האם האמור טעון אישור שרי הפנים והאוצר. בדומה, היה צורך לבחון מהו היחס בין ההגבלה הקיימת על פי החוק והפסיקה לגבי יצירת סיווגים חדשים או סיווג מחדש של נכסים לסיווגים קיימים, אם אלה מובילים לגביית תעריף בעליה החורגת מהמותר בהוראות, לבין האפשרות להטיל "הטלה ראשונה", בהתייחס לעותרת.

בהינתן החידושים שבצו הארנונה 2023 ובהינתן התחייבות העירייה - אשר עצם קיומה מוסכם ורק פרשנותה שנויה במחלוקת - סבורני כי היה צריך לקיים דיון בהשלכות של צו הארנונה לגבי ההתחייבות ודיון לגבי תת-הסיווג של "חממה/משתלה", עובר להחלטה לאשר את צו הארנונה."

           בהמשך, בפסקאות 56-57 הצבעתי על עוד סימני שאלה לגבי הדיון בו אושר צו הארנונה 2023:

"ראשית, לא ניתן להבין מהדברים שנמסרו בפתח הישיבה או משאר המסמכים שהוצגו לפני, שהתקיים דיון לגבי השאלה מדוע יש צורך או הצדקה לשני תעריפים שונים לגבי חממה/משתלה, כאשר מדובר בחידוש יחסית לצו של השנה הקודמת, כאשר ה"חידוש" יחול רק על השטחים "החדשים" שהצטרפו לתחום העירייה בעקבות צו האכרזה, וכאשר התעריף ה"חדש" הוא כ-50 ₪ ואילו התעריף ה"ישן" הינו כ-20 ₪ (כלומר פי 2.5). כלומר, שהיה צריך לחדד טרם ההצבעה שיש חממות ומשתלות בתחום השיפוט של העיר שלגביהן התעריף יהא תעריף מסוים, דומה לזה שהיה כל השנים, ולעומת זאת, החממות והמשתלות "שסופחו לאחרונה", באזור 40, מחויבות בתעריף אחר, גבוה פי כמה. מן הראוי היה לדון בנושא זה באותה ישיבה, שהרי מדובר במצב חריג שנובע רק מה"צירוף" של השטחים שהיו קודם במועצה האזורית, כפי שטענה העירייה עצמה.

שנית, כפי שכבר כתבתי, באופן עקרוני כאשר חברי המועצה מצביעים על אישור צו ארנונה, הם לא אמורים להידרש להשלכות שיש לצו הארנונה לגבי כל נכס ונכס או לגבי כל שטח ושטח, אלא שהמקרה הנוכחי אינו שגרתי ואני מוצאת כי היה צריך להבהיר לחברי המועצה לפני אישור צו הארנונה את ההשלכות שיש לצו בכל הנוגע להתחייבות העיריה. העירייה טוענת בתשובתה כי לא היה צריך לקיים דיון בנושא עובר לאישור צו הארנונה, היות שצו הארנונה עולה בקנה אחד עם התחייבות העירייה ולכן לא היה צריך לקיין דיון "מיוחד או מורכב" (סעיף 89 לתשובתה). אלא שלדידי, הדברים לא פשוטים. היה צריך להציג את כל הנתונים המפורטים מעלה לגבי התחייבות העירייה, על מנת שכל חברי המועצה יהיו מודעים להשלכות של הדברים ויוכלו לשקול אם צו הארנונה, כפי שהם התבקשו לאשר, הינו הצו הראוי (ואינני קובעת עמדה)."

21. וכך, המסקנה בעתירה הקודמת הייתה שהדיון שהתקיים במועצת העיר לפני אישור צו הארנונה 2023, לא היה ממצה, והתוצאה הייתה שהוריתי למועצת העיר לקיים דיון חוזר, לגבי צו הארנונה 2023 בהקשרים שנסקרו מעלה, על מנת לאפשר לחברי המועצה הנכבדה לשקול את הנתונים, בהתאם לסמכותם, ולקבל החלטה – כפי שימצאו לנכון.
22. בהתאם להוראות פסק הדין בעתירה הקודמת, קיימה מועצת העיר ישיבה ביום 5.6.2024 (להלן: "ישיבת המועצה") ובסופה אושר צו הארנונה לשנת 2023 כפי שהיה ללא שינוי (להלן: "ההחלטה"). החלטה זו היא נשוא העתירה הנוכחית.

הליכי השגה וערר מקבילים –

23. טרם נפרט את טענות הצדדים בעתירה, יש הכרח להבהיר כי במקביל להגשת העתירה הקודמת והעתירה הנוכחית, מתקיימים גם הליכים בפני ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית קרית אתא (להלן: "ועדת הערר"). תחילה הגישה העותרת השגה על השומה למנהל הארנונה של העירייה, מכוח סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר"), והעלתה טענות הנוגעות לגודל השטחים אותם קבעה העירייה בשומה, ולסיווגם של השטחים לצרכי ארנונה (להלן: "ההשגה"). ההשגה נדחתה על ידי מנהל הארנונה, ומשכך הגישה העותרת ערר בפני ועדת הערר, אשר עודנו מתברר (להלן: "הערר"). במסגרת הדיונים שהתקיימו בפני עדכנו הצדדים כי מתקיים הליך בירור מעמיק במסגרת הערר, אשר כלל גם ביקור בשטח וניסיונות הידברות – ונכון לעתה, לפי מיטב ידיעתי הערר טרם הוכרע.

טענות העותרות -

24. נשוב עתה לטענות העותרות בעתירה כאן. מקדמית יובהר כי העתירה הנוכחית הוגשה מטעם העותרת והמועצה האזורית יחדיו, במסמך משותף, אם כי בכתב העתירה יש חלקים שכוללים טענות "משותפות" וחלקים שמתייחסים רק לטענות של העותרת (וכאשר המדובר בעותרת ובמועצה האזורית יחדיו, להלן: "העותרות").
25. עיקרה של העתירה סביב הטענה כי העירייה והמועצה פעלו תוך הפרה בוטה של הוראות פסק הדין בעתירה הקודמת ושל חובותיהן המינהליות הבסיסיות.
26. ראשית, נטען כי לקראת קיום ישיבת מועצת העיר שנקבעה בהתאם להוראות פסק הדין הקודם, פנו העותרת והמועצה האזורית לעירייה וביקשה שתאפשר להן לנכוח בישיבה ולהשמיע את טענותיהן, על מנת שחברי מועצת העיר יוכלו לבחון ולשקול את הדברים באופן ראוי - אולם הבקשה נדחתה על ידי העירייה.
27. שנית, נטען כי במהלך ישיבת המועצה הוצג מידע מטעה, חלקי ומגמתי על ידי עורכת הדין שהציגה את הדברים (להלן: "עורכת הדין") ועל ידי ראש העיר, אשר, בין היתר, הציגו את העותרת כמפעל תעשייתי וכעסק בעל הכנסות מפליגות, כך שמן הראוי להעשיר את קופת הציבור באמצעות גביית ארנונה בשיעור גבוה מהכנסותיו. כמו כן, נטען כי חברי מועצת העיר התעלמו מהוראות פסק הדין הקודם ונמנעו מלתת דעתם לסוגיית "ההטלה הראשונה" על העותרת, שכן עורכת הדין הציגה תמונת מצב לפיה מדובר בהטלה ראשונה כעובדה שאין עליה עוררין, אך לא הוצגה בפני חברי מועצת העיראת הטענה החלופית האפשרית לפיה, היות שסוג הנכס "חממה/משתלה" כבר נכלל בצווי הארנונה בשנים שקדמו לשנת 2023 - לא ניתן לראות בקביעת התעריף "הטלה ראשונה", ולכן מועצת העיר צריכה להחליט אם זו "הטלה ראשונה" אם לאו.
28. שלישית, נטען כי בסיומה של ישיבת המועצה, היא שבה ואישרה את צו הארנונה 2023, בלי שבחנה את התחייבות העירייה ואת השלכותיה על צו הארנונה, ומבלי שקיימה את הוראות בית המשפט בפסק הדין הקודם בהקשר זה.
29. מעבר לכך, עולות שוב בעתירה הטענות שפורטו בעתירה הקודמת לפיהן, השומה ותעריף הארנונה שבצו הארנונה 2023, לוקים בחוסר סבירות קיצוני וזאת בשל שיעורו המופקע של התעריף לגבי "חממה/משתלה" על פי כל אמת מידה מקובלת וכן בשל קרבתו לתעריף המירבי המותר לסווג הנכס הרלוונטי. עוד נטען כי הצו, והשומה מכוחו, אינם חוקיים היות שהצו והתעריף הרלבנטי טעונים אישור של שרי הפנים והאוצר, אשר לא ניתן ואף לא התבקש על ידי העירייה. נטען בנוסף, כפי שנטען בעתירה הקודמת, כי התעריף נקבע בניגוד להתחייבות אשר כללה אמירה מפורשת של ראש העירייה, אשר הצהיר בריש גלי, כי אין בכוונתו לפגוע בפעילות החקלאית המתקיימת בשטחים החקלאיים אשר עתידים לעבור אל תחום העירייה, וכי ברצונו לשמר את שיעורי הארנונה החלים על אותם שטחים כפי שיעורם אצל המועצה האזורית.
30. נוכח האמור, מבוקש להורות על בטלותו של תת הסיווג "חממה/משתלה" באזור 40, ועל בטלות התעריף ששולב לצידו בצו הארנונה 2023. כנגזר מהאמור, מבוקש לבטל את שומת הארנונה לשנת 2023 שהוטלה על העותרת.

תשובת המשיבות -

31. העירייה והמועצה מיוצגות במשותף (להלן ביחד: "המשיבות"). לטענת המשיבות חל שיהוי ניכר בהתייחס לעתירת המועצה האזורית המצדיק את דחיית העתירה שלה על הסף. שכן, המועצה האזורית טענה כי לאחר שנודע לה על "התנהגות העירייה" היא פנתה בשנת 2022 ובשנת 2023 לממונה על המחוז ולשרת הפנים, ואולם, עד להגשת העתירה הנוכחית באוקטובר 2024 לא נקטה המועצה האזורית בכל הליך שהוא, בין אם בהיבט המנהלי ובין אם בהליך אחר, ומשכך יש לדחות את העתירה שלה על הסף. המשיבות מפנות עוד לכך כי את העתירה הקודמת הגישה רק העותרת, ושם – המועצה האזורית הייתה משיבה.
32. עוד טוענות המשיבות כי דין העתירה להידחות על הסף גם בשל קיומו של מסלול ייחודי לבירור טענות העותרת ואי מיצוי הליכים מצידה. שכן, בפסק הדין בעתירה הקודמת נקבע במפורש שיש להשאיר את סוגיית השימוש שנעשה במקרקעי העותרת והסיווג המתאים לגבי השימוש, להכרעת ועדת הערר שעדיין לא ניתנה. עוד הודגש כי הדרך לתקוף את החלטת ועדת הערר, ככל שיהא צורך בכך, תהא במסגרת ערעור מינהלי ולא בעתירה הנוכחית. חרף זאת, העותרת התעלמה מהאמור, והחליטה לפרוש מחדש את שלל הטענות שלה לגבי השימוש שהיא עושה במקרקעין במסגרת העתירה הנוכחית. הובהר כי מעבר לכך שלבית המשפט, במסגרת העתירה, אין סמכות להידרש לטענות כאמור, אין מקום לבקש מבית המשפט להיכנס בנעלי ועדת הערר.
33. עם האמור, התייחסו המשיבות גם לשימוש בשטח ולסיווג שהוחל על מקרקעי העותרת, וטענו כי מביקור שנערך בנכסי העותרת עלה כי אין מדובר ב"קרקע חקלאית" כמשמעה בצו הארנונה, שכן מדובר בשימוש מסחרי, ואף מנהלי העותרת מסווגים את הפעילות של העותרת כ"חקלאות תעשייתית". נטען כי "המשתלה" מורכבת ממבנים יציבים, מרוצפים בטון ותכולתה היא כשל מפעל ייצור מודרני המכיל מכונות ענק, מערכות סולריות להפקת חשמל ואתרי אריזה ושיווק לוגיסטיים הערוכים להפצת צמחי נוי לסיטונאים, כך שהעירייה היטיבה עם העותרת עת סיווגה את שטחה כ"משתלה/חממה" באזור חדש ולא "תעשיה" (המחויבת בתעריף גבוה בהרבה).
34. בנוסף, נטען כי בצו הארנונה 2023 של המשיבות אין כל סיווג פוטנציאלי אחר שיכול היה להלום את אופי הנכס של העותרת והשימוש שהיא עושה במקרקעין, ולא היה סיווג פוטנציאלי על פיו ניתן היה לסווג את המבנים של העותרת בהם מתנהלת פעילות עסקית תעשייתית. על כן, בנסיבות אלו, לאחר צו האכרזה, הוחלט להגדיר את השטח שנוסף לתחום השיפוט של העירייה כאזור חדש - אזור 40, והוחלט על התעריף של 49 ₪/מ"ר בשנה בהתייחס ל"חממה/משתלה" באזור זה. עוד נטען כי המהלך מהווה "הטלה ראשונה", ולכן גם לא נדרש אישורם של שרי הפנים והאוצר כפי שטוענת העותרת. המשיבות משלימות וטוענות כי בשטח השיפוט של העירייה לא נמצאים עוד שטחים או נכסים הדומים באופיים למקרקעי העותרת והנכסים שלה, ומכאן שיש הצדקה להבדל בין "משתלה/חממה" בצו הארנונה 2023 לגבי אזור 40 לבין "משתלה/חממה" בשאר האזורים האחרים.
35. בנוסף נטען כי דין העתירה להידחות מפאת היעדר ניקיון כפיים מצד העותרת אשר טענה כי העירייה התחייבה להשית על העותרת תעריפי ארנונה זהים לאלו שחלו עליה בהיותה בתחום המועצה האזורית. לטענת המשיבות, הן לא התחייבו להשוות את תעריפי הארנונה אשר הוטלה על העותרת בתחומי המועצה האזורית לתעריפי הארנונה הקיימים בתחומי העירייה. התחייבות העירייה הייתה כי בשטחים שיועברו לתחום שיפוטה, ובהם ימשך העיבוד והשימוש החקלאי, תגבה העירייה ארנונה בשיעור שלא יעלה על שיעור הארנונה לשטחים חקלאיים שנגבה במועצה האזורית, בכפוף לאישור צו הארנונה - וכך אכן נעשה. המשיבות מפנות לכך שצו הארנונה 2023 כולל תעריף לגבי "אדמה חקלאית" בשיעור של 0.01 ₪/מ"ר בשנה לגבי אזור 40, שכן זה היה התעריף לגבי סיווג זה במועצה האזורית, לעומת תעריף גבוה יותר של "אדמה חקלאית" בכל האזורים האחרים, שהוא 0.08 ₪/מ"ר בשנה, כך שההתחייבות קויימה במלואה.
36. במענה לטענת העותרות כי הבקשה להשמיע טענות בישיבת המועצה נדחתה - טענו המשיבות כי אין זה מקובל לזמן גורמים להשמיע את דברם בפני מועצת העיר, ובית משפט אף לא הורה בפסק דינו על הצורך לעשות כן. בית משפט קבע בפסק הדין בעתירה הקודמת כי יש לקיים דיון חוזר במועצת העיר על מנת לאפשר לחברי המועצה לשקול את הנתונים בהתאם לסמכותם ולקבל החלטה כפי שימצאו לנכון. המשיבות טוענות כי מילאו אחר פסק הדין שניתן בעתירה הקודמת, וקיימו דיון מחודש ארוך ומקיף ביום 5.6.2024 בעניין צו הארנונה ביחס לאזור 40 לרבות בעניין ההתחייבות הנטענת ומשמעותה, וזאת לאחר שבפני חברי מועצת העיר הונחו דברי הסבר והוצגה מצגת לצורך הנגשת הדברים הכתובים וקיום דיון מעמיק בהם.

תגובת העותרות לתשובת המשיבות –

37. לטענת העותרות, המשיבות הפנו בתשובתן לקטעים מדברי ההסבר שהוצגו לעיון חברי מועצת העיר עובר לישיבת המועצה, אך דברי ההסבר עצמם, במלואם, לא צורפו לתשובה והם לא הועברו לעיון העותרת, על אף שפנתה מספר פעמים וביקשה לקבל לידה את המסמכים האמורים. לטענת העותרות, מדובר בהסתרה מכוונת אשר פועל לחובת העותרות, ואין להתיר ציטוטים חלקיים מדברי ההסבר ללא הצגתם במלואם.
38. במענה לטענת המשיבות כי חל שיהוי בהגשת העתירה בכל הנוגע למועצה האזורית נטען כי המועצה האזורית חברה לעותרת בעתירה זו רק בנוגע לסוגיית הפרתה של ההתחייבות, והמועצה האזורית אינה שותפה ליתר הטענות בנוגע לפגמים שנפלו בצו הארנונה ובאישורו. לפיכך, את שאלת השיהוי ביחס למועצה האזורית יש לבחון אך ורק בהקשר של סוגית הפרתה הנטענת של ההתחייבות, ובמישור זה אין שיהוי שכן החלטת המועצה לשוב ולאשרר את התעריף של סיווג "חממה/משתלה" באזור 40 בשיעור שאושר על ידה בהחלטה הראשונה, הינה אפוא החלטה חדשה. בנוסף, הובהר כי המועצה האזורית השמיעה עמדתה החל מהרגע בו נודע לה על הפרת ההתחייבות מצד העירייה גם במסגרת העתירה הקודמת, הגם ששם היא הייתה משיבה ולא עותרת, כך שלא חל בענייננו שיהוי.
39. במענה לטענה כי מקומן של טענות העותרת להתברר בהליך ההשגה בפני מנהל הארנונה ובפני ועדת הערר - נטען כי בעתירה דנן מועלות טענות בדבר תוקפה של התחייבות המשיבות להתאמת תעריפי הארנונה הנוגעים לעותרת, כחלק מציבור החקלאים ששטחיהם הועברו משטחי המועצה האזורית לשטחי העירייה, טענות לגבי תעריפי המועצה האזורית, וכן טענות בדבר אי חוקיותו של התעריף שיוחד לשטחי העותרת וכן להיותו של תעריף זה לוקה באפלייה – כאשר אגד טענות זה אינו נמנה על הטענות המתבררות בפני ועדת הערר, אלא נמצא בסמכותו הייחודית של בית המשפט.

דיון והכרעה –

40. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים – מצאתי כי דין העתירה להתקבל במובן זה שיש לבטל את התעריף שנקבע ל"חממה/משתלה" באזור 40.

האם הופרה ההתחייבות?

41. כפי שנטען בעתירה, למעשה אין מחלוקת כי קיימת "התחייבות", אשר באה לידי ביטוי במסמכים המתוארים בפתיח, והמחלוקת נסובה על תוכנה של ההתחייבות. העותרת טענה כי המשמעות של ההתחייבות היא כי לא ניתן היה להטיל עליה ארנונה לפי סיווג השונה מהסיווג בו חויבה במועצה האזורית או בשיעור כספי שיעלה על השיעור שאותו שילמה בכל שנה כאשר הייתה "שייכת" למועצה האזורית, וכן העלתה טענות לפיהן יש לחייבה תחת סיווג של "שימוש חקלאי" ובכלל לא "חממה/משתלה". המועצה האזורית מצטרפת לטיעון לגבי משמעות ההתחייבות. המשיבות מנגד טוענות כי ההתחייבות שיקפה את מתן האפשרות להמשך השימוש החקלאי והשוואת תעריפי הארנונה של "שימוש חקלאי" שהיו נוהגים אצל המועצה האזורית לתעריפים תחת סיווג זה בתחומי העירייה, אך המדובר היה בהתחייבות לגבי שטחים חקלאיים באופן כללי וללא כל התייחסות לעותרת או לעניינה הפרטני או לסכומים המשולמים על ידה.
42. בנקודה זו, לא מצאתי לקבל את טענת העותרות.
43. מקדמית, יש לראות כי למעשה טענת העותרת לגבי משמעות ההתחייבות לוקה בחוסר בהירות או בחוסר "דיוק" מסוימים. זאת, שכן לא ניתן להבין במדויק אם לשיטתה ההתחייבות הייתה שהסיווג של השטח יהיה "חקלאי" כפי שהיה (כלומר, שלא ניתן לשנות את הסיווג של הנכס של העותרת, הנגזר מהשימוש, מ-"אדמה חקלאית" לסיווג אחר, כגון "משתלה/חממה"), או שההתחייבות הייתה שהתעריף של "אדמה חקלאית" יישאר כפי שהיה אצל המועצה האזורית (והעותרת "תזכה" לתעריף זה, שכן השטח שלה הוא "אדמה חקלאית"), או שההתחייבות הייתה שבאופן כללי העותרת לא תתבקש לשלם "יותר" ארנונה מאשר שילמה למועצה האזורית.
44. בחנתי את טענות הצדדים בעתירה הקודמת, את הדברים שנאמרו בישיבת המועצה, ואת הטענות בעתירה הנוכחית – ולא אוכל לקבוע שהעותרות שכנעו כי המשיבות פרשו באופן שחורג בבירור ממתחם הסבירות את ההתחייבות.
45. תחילה, יש להבהיר כי העותרת לא טוענת שהייתה התחייבות כלפיה באופן פרטני, והטיעון שלה מבוסס על ההתחייבות שהייתה לגבי כל השטחים וכל הנכסים שעברו מהמועצה האזורית לעירייה במסגרת צו האכרזה באופן כללי. ראו בהקשר זה כי העותרות טענו, בסעיף 63 בתגובה לתשובת המשיבות, כי לא נטען שההתחייבות מתייחסת אל העותרת ספציפית, לאמור:

"מעולם העותרות לא טענו כי ההתחייבות מנוסחת באופן הממוקד בעותרת 1. ודוק, לכל אורך הדרך הובהר כי חב' משתלות שפר זכאית להיות מחויבת ע"י העירייה לפי שיעורי הארנונה שהוטלו עליה ע"י המועצה, מכוח התחייבות שחלה גם עליה, ומתוקף היותה חלק ממושאי ההתחייבות – כיוון שהיא אחד השטחים שבהם נמשך "העיבוד והשימוש החקלאי".

           קרי, לא מדובר בהתחייבות פרטנית שמתייחסת רק לעותרת כאן, אלא בהתחייבות כוללת, לגבי כל השטחים שעברו במסגרת צו האכרזה, כאשר לשיטת העותרות – ההתחייבות הכללית הופרה רק כלפי העותרת. 

46. יתכן ויש בכך קושי "מקדמי" לקבל את טענת העותרות כי ההתחייבות הכללית הופרה רק כלפי העותרת, ולא כלפי בעלי נכסים אחרים בתחום השטח השיפוטי ש"עבר ידיים", אך האמור הינו בבחינת הערה בלבד, שכן מבחינה משפטית – יתכן מצב שבו התחייבות כללית החלה על כמה נושאים מופרת רק בהתייחס ליישום חלקי שלה לגבי נושא ממוקד.
47. בכל אופן, וטרם נמשיך בדיון, יוער כי הציטוט מעלה ממחיש את הקושי שעליו הצבעתי, כלומר – שהטענה של העותרת היא שהייתה התחייבות ש"שיעורי הארנונה" ישארו אותו הדבר, ולא ברור אם שיעור הארנונה הוא הסכום הכולל השנתי, או הסיווג של השטח, או התעריף שלצד הסיווג.
48. ונחזור למסמכים המגלמים את ההתחייבות.
49. ההסכם אשר נחתם בין המועצה האזורית לבין העירייה ביום 17.9.2017 ("ההסכם" כפי שהוגדר מעלה), נועד כאמור לעגן את ההסכמות הנוגעות לשינוי גבולות תחום השיפוט המוניציפאלי ושינוי מרחב התכנון של שטחים אשר יעברו מהמועצה האזורית לעירייה, במסגרת קידום תוכניות התמ"ל. סעיפים 8.4-8.6 להסכם מתייחסים פרטנית לעותרת, בזו הלשון:

"8.4 חוות משתלות שפר הנמצאת בתחום תכנית תמ"ל 1025 תוכל להמשיך ולפעול במתכונת בה היא פועלת כיום ועל פי כל דין או על פי זכויות שיתווספו מכח כל תוכנית שתאושר כדין.

8.5. תינתן עדיפות לשלב את חוות משתלות שפר בכל פיתוח הגובל עימה, כגון יצירת מתחם בוטני ו/או כל אפשרות אחרת לשילוב.

8.6 חוות משתלות שפר תהא זכאית לקבל את כל השירותים העירוניים הנדרשים לתפעולה וכל התשתיות הנדרשות והכל בכפוף לכל דין."

           כלומר, מסמך זה, אשר כולל התייחסות פרטנית לעותרת (ולא לכל בעלי הנכסים באופן כללי), לא מתייחס כלל לנושא הארנונה אלא רק לפעילות של העותרת, פיתוח עתידי ושירותי העירייה.

50. מסמך ההמלצה של הוועדה הגאוגרפית לעניין שינוי הגבולות מיום 8.11.2021 ("מסמך ההמלצה" כפי שהוגדר מעלה), כולל אף הוא התייחסות פרטנית לגבי העותרת, לאמור:

"גם בנוגע לשטח משתלות שפר אני סבור כי יש להעבירו לתחום קריית אתא, שכן לא יהא זה נכון להותיר שטח זה כמובלעת מוניציפלית של שטחי זבולון בתוך תחום קריית אתא. חזקה על עיריית קריית אתא בהתאם להתנהלותה ולהתחייבויותיה כי היא תיתן דעתה ותספק את מלוא השירותים המוניציפליים הנדרשים לטובת המשך פעילות המשתלה."

           לפיכך, המלצת מנכ"ל משרד הפנים היתה להעביר את שטחה של העותרת לעיריה משיקולי רציפות טריטוריאלית ומניעת מובלעת מוניציפלית. לא עולה ממסמך ההמלצה כי העברת שטחה של העותרת לתחום העירייה מותנה בכך שהעירייה תשית עליה חיובי ארנונה בסכום זה או אחר. משמע, שגם במסמך זה לא ניתן למצוא בסיס לעמדת העותרות.

51. ועתה אנו מגיעים למסמך השלישי בזמן, והוא המכתב (המוגדר מעלה) מיום 1.12.2021, אשר נשלח מטעם ראש העירייה וראש המועצה האזורית לשרת הפנים בעניין העברת הגבולות, ושם צוין בסעיף 3ד כך:

"קריית אתא מתחייבת, בהתחייבות בלתי חוזרת, כי בשטחים שיועברו לתחום שיפוטה, בהם יימשך העיבוד והשימוש החקלאי, תגבה קריית אתא ארנונה בשיעור שלא יעלה על שיעור הארנונה לשטחים חקלאיים שנגבה כיום במועצה האזורית זבולון בכפוף לאישור צו הארנונה אשר עדכונו יבוקש מהגורמים המוסמכים לשם מימוש התחייבות זו".

52. למעשה, עיקר הטענות של העותרות סומכות על מסמך זה, אך לאחר שקילת הטענות, לא שוכנעתי כי המכתב כולל את ההתחייבות הנטענת כלפי העותרת לגבי כך ש"שיעור הארנונה" שיוטל עליה ספציפית ישאר אותו דבר, במובן זה שהסכום הכולל יישאר זהה או שלא יהיה שינוי בסיווג.
53. מבחינה לשונית, מקריאת המכתב עולה כי העירייה התחייבה לכך שבשטחים שיועברו לתחום שיפוטה "בהם ימשך העיבוד והשימוש החקלאי" היא תגבה ארנונה בשיעור שלא יעלה על שיעור הארנונה לשטחים חקלאיים שנגבה במועצה האזורית באותה העת (בכפוף לאישור צו הארנונה). מדובר בשטחים בהם ימשיך העיבוד והשימוש החקלאי. לשון ההתחייבות קצרה אך ברורה, ופשוטם של דברים הוא שנכסים שהסיווג שלהם היה "עיבוד ושימוש חקלאי" - והתעריף היה X ₪/מ"ר לשנה, ימשיכו לשלם את אותו התעריף (X ₪/מ"ר לשנה), כל עוד יימשך העיבוד והשימוש החקלאי.
54. כפי שכבר פורט מעלה, אין חולק כי בצו הארנונה 2023 יש התייחסות לנכס שאינו מגורים (תחת הכותרת הכללית – "ארנונה כללית לגבי בניינים אחרים"), כאשר תחת הכותרת "תיאור הנכס", מופיע "אדמה חקלאית – המשמשת למטעים, למשק בעלי חיים או לעיבוד תוצרת חקלאית אחרת", ושם – התעריף לגבי אזור 40 הוא 0.01 ₪/מ"ר לשנה, תעריף הזהה לזה שנגבה על ידי המועצה האזורית (והאמור מוסכם), ודווקא לגבי האזורים האחרים (010, 011, 020 ו-030) התעריף גבוה פי 8 – 0.08 ₪/מ"ר לשנה.
55. מכאן שאין במכתב, שהוא הוא המסמך שמגלם את ההתחיבות הנטענת, כדי לבסס את הטענה כי הסכום הכולל שעל העותרת לשלם לא יכול להיות הסכום שנקוב בשומה. למעשה, הטענה העיקרית של העותרת היא שהשטח שלה צריך להיות מסווג בתור "אדמה חקלאית" וצריך לקבוע לגביו שנמשך בו העיבוד והשימוש החקלאי ושלא היה מקום לסווג אותו בתור "חממה/משתלה". שהרי אם השטח שבמחלוקת, מתוך מקרקעי העותרת, היה מסווג כ"אדמה חקלאית" – השומה הייתה לפי 0.01 ₪/למ"ר לשנה ולא לפי 49 ₪/למ"ר לשנה – וכנראה לא היה צורך בהליכים.
56. מכאן – ש"הבעייה" היא לא התעריף בצו הארנונה לצד הסיווג "אדמה חקלאית", אלא הסיווג של השטחים שבחזקת העותרת וההגדרה שלהם בתור "חממה/משתלה". העותרים לא הצליחו לשכנע כי שינוי הסיווג עולה כדי הפרת ההתחייבות – הגם שיכול להיות שהשינוי שגוי או לא חוקי או לא סביר או לא מתאים (והאכסנייה המתאימה לבירור טענות אלו היא הליכי הערר).
57. עוד יוער כי המשיבות הפנו למסמך נוסף, שהינו טיוטה שכותרתה "תוספת להסכם מיום 17.9.2017", אשר הועבר לטענתן ביום 6.5.2021 מאת היועצת המשפטית למועצה האזורית, עו"ד שקד, ליועצת המשפטית של העירייה, עו"ד רוזליס, והפנו לסעיף 2ה' שאף הוא נוגע להתחייבות בדבר העיבוד החקלאי, שם נכתב כי: "קריית אתא מתחייבת, בהתחייבות בלתי חוזרת, כי בשטחים שיועברו לתחום שיפוטה, בהם יימשך העיבוד והשימוש החקלאי, כמתחייב מהסכם 2017 ומתוספת זו, תגבה קריית אתא ארנונה בשיעור שלא יעלה על שיעור הארנונה לשטחים חקלאיים שנגבה כיום במועצה האזורית זבולון". מסמך זה מהווה טיוטה בלבד, הוא לכאורה ממאי 2021, חודשים רבים לפני המכתב (מדצמבר 2021), כך שהוא אינו מהווה תימוכין לעמדת צד זה או אחר.
58. אם נסכם, לא ניתן לקבוע שהופרה ההתחייבות. מכל המסמכים הנזכרים התרשמתי כי התחייבות העירייה נגעה להשוואת התעריף של "קרקע חקלאית" שחל במועצה האזורית לתעריף של "קרקע חקלאית" כפי שחל בעירייה, וכי לא קיימת התחייבות הנוגעת לעותרת באופן ספציפי או לאופן בו יש לסווג את השטחים שלה.
59. לאור מסקנתי זו, אין צורך להמשיך ולהתייחס לטענות המשפטיות של הצדדים לגבי משמעותה של "הבטחה שלטונית", לגבי החובה לכבד אותה ובאשר לפסיקה הענפה בנוגע להבטחות שלטוניות, מהותן, סמכויות "המבטיח", היקפן וכו'. נקודת המוצא של שני הצדדים בעיקרון היא שהבטחות שלטוניות יש לכבד, ואני מסכימה עם כך, אך לא מצאתי להרחיב למרות הטיעון הארוך והממצה של שני הצדדים בנושא זה בכתבי הטענות.
60. היות שדחיתי את הטענה לגבי ההתחייבות, וזו הטענה שבפי המועצה האזורית, דומה שאין צורך לדון בנושא השיהוי שיוחס למועצה האזורית.

הסיווג של מקרקעי העותרת כ"חממה/משתלה" ולא "אדמה חקלאית" -

61. על רקע האמור מעלה, מתבקשת המסקנה כי למעשה הקושי "האמיתי" של העותרת נעוץ בכך שהעירייה סווגה בשומה שנשלחה לעותרת את עיקר השטח, בהיקף של 98,000 מ"ר לערך, תחת הסיווג "חממה/משתלה אזור 40", ולא תחת "אדמה חקלאית". טרם נמשיך, בשלב זה יש לחדד בדבר השוני בין השומה שאותה שילמה העותרת בשנת 2022 (השנה "האחרונה" שבה היא הייתה עדיין בתחומי המועצה האזורית) לבין השומה שהוטלה עליה לשנת 2023 (לאחר העברתה לתחומי העירייה, השומה נשוא הליך זה).
62. בשומה של המועצה האזורית לשנת 2022 (עמ' 164 לקובץ השני של נספחי העתירה) החיובים היו כלדקמן:

           לעומת זאת, בשומה של העירייה לשנת 2023 (עמ' 167 לקובץ השני של נספחי העתירה) החיובים הם:

63. השוואת הטבלאות מלמדת כי אין הבדל של ממש בשטח של המבנה שייעודו "מגורים", אך יש הבדל בתעריף; יש הבדל בהיקף השטחים שהוגדרו כ"משרד" ויש גם הבדל בתעריף; אך עיקר ההבדל הוא בכך שבשנת 2022 מחצית מהשטח העודף הוגדר כ"מבנה חקלאי" ומחצית הוגדרה כ"קרקע חקלאית", ואילו בשנת 2023 סך השטחים האמורים הוגדר כ"חממה/משתלה".
64. מכאן, וכפי שכבר צוין מעלה, השאלה העיקרית שבפי העותרת היא מדוע מנהל הארנונה סבר כי כל השטח הינו "חממה/משתלה", ולא "קרקע חקלאית" או "אדמה חקלאית" (וראו כי בשומה לשנת 2023 אין בכלל שטח של "אדמה" או "קרקע" ומה שלא מוגדר כ"חממה/משתלה" הוא "סככה/סוכך"). דא עקא, שהטענות לגבי הנושא מצויות בסמכות ועדת הערר – וראו כי העותרת צירפה את ההשגה שהוגשה למנהל הארנונה ולאחר מכן את הערר שהוגש – אשר טרם הוכרע. ברור אם כך שהשאלות מעלה, אשר הן בעלות ההשפעה המכרעת על השומה, לא מצויות בסמכותי, ואין בכוונתי להכריע בהן. יובהר עוד בהקשר זה שכאשר הושב הדיון למליאת המועצה בעקבות פסק הדין בעתירה הקודמת, המועצה לא התבקשה להכריע בשאלת הסיווג – אשר גם לא מצויה בסמכותה.

התעריף שנקבע ל"חממה/משתלה" באזור 40 -

65. צבר נוסף של טענות שעלו מטעם העותרת נוגע ל"פתרון" שלמעשה "נתפר" למידותיה של העותרת, בכך שבמקביל לסיווג כל השטח שלה (או כמעט כולו) כ-"חממה/משתלה" הוחלט גם על תעריף מיוחד לאזור 40 כפי שהוחלט.
66. ושוב – השאלה אם היה מקום לסווג את כל השטח כ"חממה/משתלה" אינה שאלה שאדון בה בעתירה הנוכחית, וההכרעה מסורה בידי הגורם שמכריע בערר. לעומת זאת, השאלה אם היה מקום לקבוע ל-"חממה/משתלה" את התעריף כפי שנקבע היא כן שאלה שאדון בה - ואני סבורה שיש לקבל את טענות העותרת בהקשר זה.
67. למעשה טענת העותרת מתחלקת לשניים. הטענה האחת היא שהסיווג "חממה/משתלה" נכלל בצווי הארנונה של העירייה עוד לפני 2023, וכלל תעריף "מתון" בהרבה, ולפיכך לא ניתן היה להחיל עליה תעריף חדש גבוה יותר ללא אישור שר הפנים ושר האוצר. הטענה השנייה היא כי בכל מקרה, בצו הארנונה 2023 יש הבדל בלתי מוסבר בין תעריף "חממה/משתלה" לגבי אזור 40 לבין התעריף לגבי אותו סיווג באזורים האחרים, ללא שיש בסיס להבדל, תוך אפליה בלתי מוצדקת של העותרת.
68. תשובת המשיבות היא כי ניתן היה להטיל על העותרת את השומה כפי שהוטלה היות ומדובר ב"הטלה ראשונה", וכי יש הצדקה להבדל בין האזורים.
69. לשיטתי, קביעת התעריף בלתי סבירה ולא מנומקת דיה – ויש להורות על ביטול התעריף, וזאת במנותק מהשאלה אם מדובר בהטלה ראשונה אם לאו. ואפרט.
70. הצדדים מסכימים כולם כי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג – 1992 (להלן: "חוק ההסדרים") שולל מהרשויות המקומיות את הסמכות לשנות תעריפי ארנונה על פי שיקול דעת מועצותיהן ומכפיף את סמכותן להוראות והנחיות השלטון המרכזי. מכוחו של חוק ההסדרים הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: "תקנות ההסדרים"). על פי חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים תעריפי הארנונה שמוסמכת רשות מקומית לקבוע הינם בטווח שבין תעריף מזערי לתעריף מירבי, שנקבעו בתקנות לסיווגים השונים. עוד קבוע בחוק ובהסדרים כי מועצת רשות מקומית אינה רשאית לשנות את תעריף הארנונה בנוגע לסיווג פלוני לעומת תעריפו בצו הארנונה של שנה קודמת, אלא בכפוף לאישורם של שרי הפנים והאוצר.
71. מכלל זה מוחרגת הטלת ארנונה "לראשונה" בגין סוג נכס שלא נקבע לו תעריף בצו הארנונה הקודם, כאשר הטלה ראשונה של ארנונה מוגדרת בתקנה 12 לתקנות ההסדרים כך:

"בכפוף לאמור בסעיף 9ב לחוק, לא הוטלה בשנת הכספים הקודמת ארנונה כללית על סוג הנכס, לא יפחת סכום הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי הקבוע לאותה שנת כספים".

72. בענייננו, השטח של העותרת נכלל לראשונה בשטחה של העירייה בשנת 2023, והשומה "הראשונה" שנשלחה לעותרת הייתה מכוח צו הארנונה 2023. העותרת טוענת כי העובדה שהיא "הצטרפה" לראשונה לעירייה בשנת 2023, ולכן רק בשנת 2023 קיבלה "פעם ראשונה" חיוב לתשלום מהמשיבות – לא הופכת את השומה ל"הטלה ראשונה" שפוטרת את המשיבות מהחובה לקבל את אישור השרים לתעריף של "חממה/משתלה" אזור 40 (אף אם הוא מתחת לסכום המירבי). לשיטתה, היות וכבר היו בשנים הקודמות נכסים שהסיווג שלהם היה "חממה/משתלה" לא מדובר בהטלה ראשונה היות ש"בשנת הכספים הקודמת" כן הוטלה "ארנונה כללית על סוג הנכס" בו מדובר. המשיבות טוענות כי מבחינת העותרת, מדובר ב"הטלה ראשונה" שכן בשנים הקודמות לא הוטלה עליה ארנונה מטעם העירייה, ולכן – לא נדרש אישור השרים ודי בכך שהעירייה "תחמה" את התעריף בסכום המירבי.
73. אני סבורה כי אין הכרח להכריע במחלוקת לגבי השאלה האם מדובר בהטלה ראשונה אם לאו. הפסיקה התייחסה למקרם בהם שטח מסוים עובר מרשות לרשות, כגון המקרה שהתברר בעע"מ 8223/07 היים נ' מועצה אזורית דרום השרון (26.6.2011) (להלן: "עניין היים"), כאשר מפסק הדין שם (פסקה 26) עולה כי ככל הנראה עסקינן בהטלה ראשונה, ועוד ראו את עע"מ 10846/07 הלן נ' עיריית אשדוד, פסקה 9 (9.2.2011) ועע"מ 5967/07רז נ' עיריית ראשון לציון (8.2.2011) המוזכרים שם. ראו אף את ההתייחסות שם (בפסקה 27) לכך שכאשר לא היה כל סיווג פוטנציאלי בצו הארנונה של הרשות על פיו ניתן היה לסווג את הנכס בו מדובר, וכאשר צו הארנונה של הרשות לא כלל כל סיווג ספציפי שמתאים לנכסים, ואף נראה כי לא נקבע סיווג שיורי שיהלום את הסיטואציה – יש לראות את ההטלה כהטלה ראשונה (אגב הפנייה והשוואה לע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה (20.9.2006), ולהרחבה בנושא הטלת ארנונה לראשונה ראו טל קדש, דיני ארנונה פרשנות, הלכה ומעשה, 64-65 (2018); עע"מ 11641/04 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות (17.7.2006); עת"מ (חיפה) 34923-02-25 ישקר בע"מ נ' מועצה מקומית תעשייתית מגדל תפן (16.1.2026).
74. אני אף לא סבורה שיש לבחון את תחולת הכלל המכונה "ברומא התנהג כרומאי" שנקבע בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, בעמ' 879 (1996) , לפיו על בעל נכס "שמצטרף" לתחומה של רשות מסויימת "להתאים עצמו" לדיני הארנונה החלים שם.
75. זאת, היות שבין אם מדובר בהטלה ראשונה ובין אם לאו – קביעת התעריף חייבת להיות כפופה להליך מנהלי סדור וסביר, אף אם הוא בגדרי טווח התעריפים. אפשר גם לומר שדווקא בשל טענת המשיבות, לפיה קביעת התעריף אינה כפופה לאישור השרים ומסורה לשיקול דעתה הבלעדי, החובה שמוטלת על שכם המשיבות רחבה יותר והנטל לשקול את כל השיקולים הראויים ולהקפיד הקפדה יתרה לעת קביעה התעריף - הוא נטל מוגבר.
76. לטעמי, דין טענות העותרת להתקבל בנקודה זו בשל שהתעריף עצמו בלתי סביר במידה שמחייבת התערבות, בשל כך שהוא לא מנומק, כרוך באפליה בלתי מוסברת, נועד לתת מענה לעותרת בלבד, ולא נחזה כסביר גם לאחר הדיון בו בישיבת מועצת העיר שהתקיימה על מנת לדון בנושא זה.
77. כפי שנכתב, השטח שסופח לתחום העירייה מהמועצה האזורית הוגדר בצו הארנונה כ"אזור 40", ובצו הארנונה יש שני תעריפים שונים ל"חממה/משתלה" (ללא שקיימת הגדרה ל"חממה" או "משתלה"). תעריף אחד מתייחס לכל האזורים "הוותיקים" – והתעריף הוא 19.29 ₪/מ"ר לשנה, וכאשר מדובר בשטח של יותר מ-150 מ"ר - התעריף הוא 20.31 ₪/מ"ר לשנה, ורק לגבי אזור 40, התעריף הוא פי 2.5 ועומד על 49 ₪/מ"ר לשנה לגבי אותם נכסים עם אותו סיווג/שימוש/תיאור (וראו כי תעריף זה נושק לסכום המירבי).
78. נושא זה נדון בהרחבה גם בעתירה הקודמת, והושב לשולחנה של מועצת העיר הנכבדה לצורך בחינה מחודשת. מהפרוטוקול של הדיון שהתקיים בישיבת המועצה ומההחלטה שהתקבלה בסוף הדיון, ניכר שהשאלות שהיה צורך לשקול לא נשקלו בצורה מעמיקה וההנמקות לגבי כך שההחלטה הסופית הייתה להשאיר את התעריף כפי שהוא, אינן משכנעות, עם כל הכבוד.
79. ראשית, לא קיימת התייחסות בדיון שהתקיים בישיבת המועצה או בהחלטה שלה לכך שאזור 40 כולל רק את שטחה של העותרת בסיווג האמור ורק עליה חל התעריף "המיוחד" של 49 ₪/מ"ר לשנה בסיווג "חממה/משתלה", ולא קיימת התייחסות לאפשרות שיש או שיהיו נכסים עם מאפיינים דומים באזורים האחרים (או עוד נכסים דומים באזור 40). הדיון היה חסר בנושא זה, ונזכור כי סבירות ההחלטה המינהלית של מועצת העיר לגבי קביעת התעריף קשורה בטבורה בתקינות וסבירות התהליך שהוביל להחלטה (ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין ונ' לב, ארנונה עירונית(מהדורה חמישית, ספר ראשון, 2001) בעמ' 371-370; אליהו וינוגרד, דיני רשויות מקומיות 283-271 (כרך א, מהדורה חמישית, 1998)).
80. שנית, למעשה מדובר בתעריף "מותאם אישית" רק לעותרת. קביעת התעריף הייתה פרטנית ומתייחסת רק לעותרת, ולא לסיווג באופן כללי. תעריף בצו ארנונה, שנועד לחול על כל "החממות" או כל ה"משתלות" שקיימות באזור מסוים או שיהיו בעתיד באזור מסוים – לא אמור להיקבע בזיקה למחזיק ספציפי ולשקף את המאפיינים של אותו נישום דווקא. בקביעת הסיווג של הנכס – יש גם יש לבחון את מאפייני הנכס, וכל סיווג מותאם לנתונים המיוחדים של הנכס; אלא שכאן, לא מדובר בשאלה אם המאפיינים הם "חממה" או "משתלה" אלא בקביעת תעריף שמתאים רק לעותרת ורק לשטח שלה.
81. בע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337 (2003) ובע"א 4335/01 עיריית צפת נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נח(2) 17 (2003), התבררה השאלה אם יש מקום לקבוע תת-סיווג מיוחד לנכסים בהם מחזיקה "חברה ממשלתית", במובחן מנכסים בהם מחזיקה חברה "רגילה" אחרת. נפסק כי הסיווג "חברה ממשלתית", המושתת על "זהות המחזיק", ולא על-פי הקריטריונים הרלוונטיים בחוק, הוא סיווג הנוגד את סעיף 8 לחוק ההסדרים, ולכן הוא בלתי חוקי. קרי, שסיווג ש"מותאם" לנישום ספציפי, על פי מאפיינים שמיוחדים לנישום, ולא מאפיינים שמיוחדים לנכס או לתיאור העסק – פסול. כאן, לא מדובר בסיווג "מותאם אישית" אלא על תעריף "מותאם אישית", אך העיקרון דומה, אולי אף מכח קל וחומר. אף אם התעריף אמור לשקף את תיאור העסק – אני מוצאת בפסקי הדין הנ"ל בעניין בזק תימוכין לפסול שיש בהתאמת התעריף רק לנכס של העותרת, קרי – שקביעת התעריף התבצעה כאשר לנגד עיני חברי מועצת העיר היה הנכס של העותרת והם "חיפשו" דרך להתאים את התעריף לעותרת הספציפית.
82. יש טעם של ממש בטענת העותרות כי התעריף בו עסקינן הוא "תעריף כמעט פרסונלי", מכיוון שהוא נקבע מראש על מנת להתאים לעותרת, והלכה למעשה העותרת היא הנישום היחיד שמחוייב על פי התעריף. מדובר בתעריף "מוטה עסק", ואשוב על הקביעה הקודמת כי נושא זה לא לובן די צרכו בישיבת המועצה ואין להיבט זה שבקביעת התעריף התייחסות בהחלטה שהתקבלה.
83. שלישית, אין דיון בשאלה מדוע מוצדק פער בין נכסים עם אותו ייעוד ושימוש באזור 40 יחסית לשאר חלקי העיר, וראו באשר לעיקרון השוויון ויישומו על תחום חיובי הארנונה, את האמור בעניין היים, בפסקה 17, לאמור:

"החלת אמות מידה שונות על נכסים זהים באופן שכמו נותן הנחה רק לחלק מהנכסים משמעותה למעשה הכבדת נטל הארנונה על הנכסים האחרים או קיצוץ בשירותים הניתנים; לחלופין המשמעות היא יצירת גירעון בתקציב הרשות המקומית (ראו בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001)). דבר זה מנוגד לתכלית דיני ההקפאה ויש להעדיף פרשנות שלא תהיה מנוגדת לתכלית. בנוסף, החלת שיטות חישוב שונות על נכסים זהים באותה מועצה אזורית טומנת בחובה פגיעה בעקרון השיוויון ללא שנטען לפנינו כי יש לכך הצדקה."

84. ויובהר. לעיתים ניתן לקבוע תעריף שונה לגבי אותו סיווג בחלקים שונים של העיר, שהרי מיקום הנכס הוא קריטריון לגיטימי לקביעת התעריף, וכך – למשל - בית מגורים באזור אחד של עיר פלונית יחוייב בתעריף שונה מבית מגורים באזור אחר של העיר. הדברים ברורים. אלא שהבדלים שכאלו חייבים להיות על רקע שוני מהותי מבוסס ומוצדק, לרבות בין השירותים השונים שניתנים מטעם הרשות באזורים השונים, הבדלים תכנוניים וכו'. במקרה זה, הדיון במליאה לפני הטלת צו הארנונה 2023 והדיון אחרי פסק הדין בעתירה הקודמת, לא מלמדים על כך שהנושא נשקל על כל היבטיו, ולא הובהר מדוע שימוש לצורך "חממה/משתלה" באזור 40 שונה מהותית משימוש שכזה בכל שאר האזורים (כאשר כל שאר האזורים הם כמקשה אחת).
85. בהקשר זה ראו את עע"מ 7393/23 ברקוביץ נ' המועצה המקומית מבשרת ציון(2.3.2026), (להלן: "עניין ברקוביץ") פסקה 20, שם נפסק כך:

"נקודת המוצא היא כי רשות מקומית מוסמכת להטיל ארנונה בשיעורים שונים, וזאת בהתחשב בסוג הנכס (כגון בניין או קרקע תפוסה), השימוש שנעשה בנכס (למשל, מגורים או מסחר) והאזור הגיאוגרפי בו מצוי הנכס תחת תחום שיפוטה של הרשות (סעיף 8 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007; עע"מ 10182/17 מנהל הארנונה של עיריית רחובות נ' דרבן השקעות בע"מ, פסקה 9 (19.1.2020); הנריק רוסטוביץ ואח' ארנונה עירונית ספר ראשון 494-487 (מהדורה חמישית, 2001)). בהתאם, הרשות המקומית רשאית לחלק את שטח השיפוט שלה למספר אזורים, לצרכי ארנונה, ולסווג אותם בצורה כזו שעל כל אזור יוטל תעריף שונה".

           עם זאת, ממשיך וקובע בית המשפט העליון כי האפשרות לקביעת תעריפים שונים לגבי אותו סיווג באיזורים שונים היא:

"בכפוף לכך שהקריטריונים המנחים [את הרשות] בחלוקה מעין זו הם ברורים ומבוססים על שיקולים רלוונטיים לעניין (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 209 (1999); ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 348 (2003); ...".

           וראו את המשך הדיון שם גם לגבי טענת האפליה שעלתה (פסקה 23 ואילך). נפסק כי על מנת לברר את טענת אי-השוויון יש לתור אחר הקבוצה להשוואה, ורק לאחר הגדרת קבוצת השוויון הרלבנטית – לבחון את הטענה.

           במקרה כאן, הקריטריונים לא ברורים, הם מבוססים על שיקולים שמעוררים קושי, וקבוצת השיוויון היא שאר החממות והמשתלות – כך שנדרשו נימוקים טובים יותר על מנת להצדיק את הפער ואת אי-השוויון שנוצר הלכה למעשה (ולגבי הפליה בכגון דא, אם כי לגבי שיטת החישוב של שטח הנכס – ראו אף את עע"מ 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' חרחס (1.11.2018)).

86. רביעית, לא הוסבר מדוע מדובר בפער כה משמעותי. המשיבות מסבירות כי התעריף לגבי אזור 40 סביר למרות הפער בשל שהוא "דומה" לתעריף שאמור לחול לגבי "מבנה חקלאי" (אשר נע בין 0.104 ₪ ל-49.353 ₪ למטר לשנה). אלא שהסבר זה אינו כולל התייחסות לשאלה מדוע שאר החממות והמשתלות לא "דומות" ל-"מבנה חקלאי" – שמא היה מקום לשנות את התעריף לכולן.
87. אנו נותרים עם החלטה לגבי פער משמעותי של 250% ללא שהיה דיון מעמיק דיו בנושא – ולדוגמא ראו את ה"פ (מנהלי חיפה) 127/00 מילוטל ירקות מוקפאים בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר, תשסא (2001) 385 (2001) – שם נפסלה הוראה בצו ארנונה, למרות שנפסק שיש מקרים בהם מוצדק לקבוע תעריפים שונים לפי המיקומים השונים, ובין היתר הושם הדגש על הפער בין התעריפים שנקבעו על פי המיקום, ובית המשפט נימק כי "השאלה העומדת במחלוקת היא אם יש הצדקה להבדל העצום בין התעריפים לנכסים מסוג זה ... קרקע תפוסה שעליה מבנים או סככות המשמשים לתעשייה, בין אזור א' לאזור ב'" (הגם ששם הפער היה יותר גדול).
88. חמישית, נימוק נוסף שעלה מטעם המשיבות להצדקת התעריף שנקבע הוא שיתכן שהיה צריך לסווג את השטח בסיווג אחר עם תעריף "עוד יותר גבוה", ולמעשה המשיבות "באו לקראת העותרת" בכך שהתעריף הוא "רק" 49 ₪/מ"ר לשנה. בהקשר זה אפנה לדברי עורכת הדין בישיבת המועצה, לאמור: "ניתן היה למעשה להטיל ארנונה בשיעור שהוא תחת סיווג של מפעלים תעשייתיים. ולאור הניתוח של מאפייני המבנים הללו וכדי לצמצם ולהקל עם חברת משתלות שפר בע"מ נבחר סיווג שהוא בשיעור נמוך יותר, סיווג אחר שהוא סיווג של חממה, משתלה וכך באזור 40 בשנת 2023 הוטל לראשונה במסגרת תקנות ההסדרים הסיווג הזה של חממה, משתלה באזור 40." (עמוד 3 לפרוטוקול).
89. דהיינו, שהוצג מצג לפיו על מנת להקל על העותרת, הסיווג היה "משתלה/חממה", למרות שהסיווג היה צריך להיות שונה, וה"איזון" היה לקבוע תעריף גבוה ככל שאפשר. נימוק זה מלמד אף הוא שהתעריף "תפור למידותיה של העותרת" ולא לנכס מסוג מסויים באופן כללי באזור מסויים (ונשאלת השאלה, מה יהא גורלה של משתלה חדשה אם תוקם מחר בשטח 40?). מעבר לכך, אם מנהל הארנונה חשב שהנכס מתאים לסיווג אחר – היה עליו לסווג את הנכס בהתאם, ואם הייתה מוגשת השגה – היה עליו להשיב עליה (ושוב, המחלוקת לגבי התיאור של המקרקעין והסיווג ההולם יקבלו מענה בהליך הערר). אך אם מנהל הארנונה קבע שהסיווג המתאים הוא "חממה/משתלה", אני יוצאת מנקודת הנחה שהוא סבור שאכן מדובר ב"משתלה" או "חממה", נוכח השיקולים שמנחים אותו לגבי ההגדרות של המונחים "חממה" ו"משתלה" באופן כללי. לא ניתן לקבוע שיש סוג מיוחד, "יקר יותר" של חממה או משתלה רק בשל שאולי הסיווג היה צריך להיות בכלל אחר. ואני אף שואלת את עצמי מה קדם למה, שכן יתכן שבקביעת התעריף "המיוחד לעותרת" בצו הארנונה, היה כדי להכווין את מנהל הארנונה בקביעת השטח והסיווג, אף אם שלא במודע ובמשתמע – אך לא נרחיב.
90. שישית, אחד הנימוקים שעלו מטעם המשיבות בתמיכה לסבירות התעריף היה שהשטח של העותרת גדול במיוחד, והמשתלות או החממות "הרגילות" באזורים האחרים משתרעות על שטח קטן בהרבה. כלומר, שהתעריף לחממות/משתלות באזור 40 גבוה פי 2.5 מאשר בשאר האזורים, היות שהנכס של העותרת גדול בהרבה מנכסים אחרים באותו סיווג. גם נימוק זה מוקשה. תחילה, יש לראות כי לגבי האזורים האחרים, צו הארנונה 2023 וגם הצווים של השנים הקודמות לו, התייחסו לכך שעסק ששטחו מעל 150 מ"ר (קוד 613) מחוייב בתעריף שונה וגבוה מעט יותר מאשר עסק ששטחו עד 150 מ"ר (קוד 603). משמע, שצווי הארנונה תמיד כללו אבחנה לגבי עסק בשטח נרחב יותר, באופן שעסק שכזה משלם ארנונה בשיעור גבוה יותר, אך ה"עקרון" כבר מוטמע בצו הארנונה ולא ברור למה לא יושם על שטחיה של העותרת. מעבר לכך, גם כאן, הנימוק מראה שהכוונה הייתה לקבוע תעריף שמתאים רק לשטח של העותרת (כאשר אין ספק שמדובר בשטח רחב ידיים במיוחד), ולא לסיווג הראוי והתעריף הסביר באופן כללי.
91. שביעית, הטיעון של המשיבות לגבי שאר העסקים שקיימים בתחום השיפוט של העירייה תחת הסיווג "חממה/משתלה", כולל הטיעון מעלה לגבי השטח של החממות והמשתלות האחרות, לא פורט ולא נתמך בראיות מינהליות. נזכיר כי המשיבות טענו שהיה הכרח לקבוע לנכס של העותרת תעריף "מיוחד" כי הפעילות שהיא מקיימת בנכס אינה דומה כלל לשאר המשתלות או החממות שיש בעיר, ואשר "נהנות" מתעריף נמוך יותר. לא רק שהטיעון העובדתי לא הוצג בצורה מספקת בהליך המשפטי, גם לא ניכר שבישיבת המועצה היה דיון מעמיק לגבי ההבדלים הנטענים בין הנכס של העותרת לבין הנכסים של שאר החממות/משתלות שקיימות בעיר.
92. שמינית, מטעם חלק מחברי מועצת העיר עלו שאלות משיקות לשאלות שפורטו לעיל, וההחלטה שהתקבלה בסוף הדיון לא מתמודדת עם שאלות אלו. אפנה לדוגמא לדברי חבר מועצת העיר, מר ניר יעקובי:

"אני מבין שחברות שפר מבקשות תעריף שהיה להן זהה במועצה אזורית זבולון. אני רק לא הצלחתי להבין האם אנחנו נותנים להם את התעריף הזה או שאנחנו פשוט מחילים עליהם תעריף חדש שהוא סווג פה עכשיו. כי אחרי הכל זו תוספת שטחים לקרית אתא, זו תוספת ארנונה ואין טעם לפגוע בעסק שהוא הייתי קורא לו רגיש. זו השאלה שלי";

           ועוד אפנה להערות חברת מועצת העיר, גב' רובין שלם הילה, כך (עמוד 5-6 לפרוטוקול):

"בדומה למה שניר אומר, לא נאמר לנו כמה ארנונה הם שילמו קודם ולהבין מה הפער. האם יש חשיבה אולי לעשות את זה בצורה קצת יותר הדרגתית? בכל זאת הם עוברים ממועצה לעיריית קרית אתא ולהקל עליהם, במיוחד בתקופה מורכבת כזאת של לחימה, לדאוג שעסקים לא יקרסו. אז אם אנחנו יכולים להיטיב איתם אז אני חושבת שכדאי. אז עוד פעם אם נאמר אז אני אשמח שוב פעם שיגידו כמה הם שילמו קודם. אני בעד לנסות להשוות את זה, אפילו לתקופה של 5 שנים, ככה לתת להם אפיק של תכנון ולא ברגע אחד לבוא ולשנות להם. אז עוד פעם מה העלות והאם אפשר להתחשב בהם".

93. לשאלות אלו, אשר מהן עולה שלא כל הנתונים היו ברורים, השיב ראש העיר כך:

"אנחנו עמדנו מה שנקרא ברצון שלנו ולא לפגוע בחקלאים בכלל. מדובר במשתלה שהאופי שלה הוא אופי יצרני, אופי אחר לגמרי, שלא משאיר אותנו להישאר אדישים, גם אל מול הביקורת הציבורית שעומדת בדבר הזה. גם בהתייחסות שלנו בראיה  מה שעשתה, איך שחייבה אותם מועצה אזורית זבולון בהיבטים שלה ובמסגרות שלה, באפיונים של המועצה עצמה. אנחנו לא יכולים לראות את עצמנו בדיוק אותו דבר, באותם זה, מדובר בחיובים שונים לגמרי. ולכן אנחנו הלכנו באמת בשנה הראשונה, בשנת 2022, שלא הטלנו הטלה, נתנו להם זמן, גם שוחחנו איתם. לא הטלנו את זה ב-22. גם ב-23 לא יצרנו מה שנקרא אכיפה נגד החקלאים עצמם, כנגד משתלות שפר, אלא המתנו ואמרנו להם אנחנו ניתן לכם מה שנקרא את כל האפשרות לעשות את הבירורים הציבוריים הנדרשים, בית משפט, ועדות ערר שעדיין עומדים לרשותם. עוד הרבה תהליכים נוספים. אנחנו ברגישות רבה מתמודדים עם הדבר הזה. אנחנו מבינים את העניין, אבל יחד עם זאת מבחן הביקורת הציבורית מוטל עלינו במובן של תאי שטח מאוד מאוד גדולים. לא שייך בכלל אם קודם לכן החיובים היו X, אנחנו מתמודדים מול מצב שבו אנחנו נכנסים לתא שטח ובוחנים מה אופי הפעילות העסקית. כלומר יכול להיות מצב שקודם לכן מישהו החליט לאפשר את זה ככה. אנחנו במבחן הביקורת הציבורית לא בהכרח יכולים לעשות ... וגם כאן כשהתבקשנו לחדד את העניין בפני חברי המועצה כדי שיראו את הדברים אנחנו עושים את זה במלוא הרגישות, אבל אין לנו מה שנקרא את הדרך מבחינתנו גם ברמה הציבורית לבוא ולהגיד אנחנו מתעלמים, זה שדה חקלאי כמו שהייתם או כמו שרציתם";

           ובהמשך:

"הלכנו מה שנקרא לתקנות, ראינו מה המינימום, מה המקסימום. השתדלנו לנסות לייצר איזשהו תהליך שהוא סביר. גם שם אנחנו עדיין מה שנקרא במבחן, עדיין עומדת למשתלות שפר הזכות לבוא לוועדת ערר ולטעון למה 49 ולא משהו אחר ועוד כל מיני דברים. ברגע שאנחנו סיווגנו את זה לנושא של חממה, משתלה ולא מפעל ייצור אז אנחנו כבר באזור של חממה ומשתלה ולא מפעל ייצור שזה 110, שזה יכול להיות 8 מיליון שקל או סכומים יותר גדולים. לכן אנחנו ממש בראיה מפוקחת ובזהירות רבה ואני אומר בעיקר, בעיקר במבחן הביקורת הציבורית על כל המשתמע."

94. עם כל הכבוד, לא מצאתי שיש בדברים כדי לתת מענה לקושי שקיים במקרה זה מבחינת דיני הארנונה והמשפט המינהלי, ואף לא לשאלות שעלו מטעם חברי מועצת העיר. לגבי העמדה של כב' ראש העיר כי אחד השיקולים לגבי ההחלטה כפי שהתקבלה היה "הביקורת הציבורית" – יש לומר שברור שהעירייה, כמו כל רשות, נתונה תחת ביקורת ציבורית וחייבת לפעול בצורה הוגנת וחוקית לגבי כלל הנכסים שבתחומה, כולל השמירה הקפדנית על הקופה הציבורית, אך החובה לעמוד בפני ביקורת ציבורית לא יכולה להפוך את ההחלטה כאן לגבי התעריף לסבירה.
95. יש לראות כי בפסק הדין בעתירה הקודמת הוריתי למועצת העיר לקיים דיון מחודש בצו הארנונה 2023 בנוגע לאזור 40 ולקיומם של שני סיווגים נפרדים של "חממה/משתלה". עוד קבעתי כי מהדיון שהתקיים במועצה לגבי צו הארנונה לשנת 2023 ביום 29.6.2022 בו אושר לראשונה צו הארנונה 2023, לא הייתה בכלל התייחסות לגבי השאלה מדוע יש צורך או הצדקה לשני תעריפים שונים לגבי "חממה/משתלה", כאשר מדובר בחידוש יחסית לצו של השנה הקודמת, ובמצב חריג שנובע רק מה"צירוף" של השטחים שהיו קודם במועצה האזורית. מעיון בפרוטוקול הדיון שנערך בישיבת מועצת העיר עולה כי לא נערך דיון מקיף וממצה בשאלה ממוקדת זו ולא ניתנה תשובה מספקת לסיבה אשר בעטיה נקבע תעריף "מיוחד" שכזה, במיוחד לאחר שהוסבר שהוא נקבע רק כדי "שיתאים לעותרת" ובמיוחד לאחר שהוסבר כי בגלל שאולי היה צריך לסווג את הנכס בסיווג אחר, הוחלט לקבוע את התעריף "הכי גבוה שאפשר", בצמוד לתעריף המקסימום.

היקף התערבות בית המשפט –

96. אני ערה לכך כי בית המשפט נמנע בדרך כלל מהתערבות בהחלטות של הרשות מהסוג בו עסקינן, ואף נפסק כי "למרות צמצום שיקול הדעת של הרשות המקומית בקביעת התעריפים והסיווגים לצורך הארנונה, עדיין שיקול הדעת הוא נרחב בגדרי הסיווגים והתעריפים שנקבעו בחקיקה" (עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקה כ"ד (16.1.2008)).

           ההלכה, כפי שסוכמה למשל בעע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (6.7.2009), פסקה 21 ואילך, היא כי :

"21.  כמו כל החלטה של רשות מנהלית, גם על ההחלטה בדבר אמות המידה לחיוב בארנונה להתקבל אחרי שקילת כל הנותנים והעובדות הרלבנטיים ומציאת האיזון ההולם בין האינטרסים המנוגדים הנוגעים לעניין. השיקולים השלובים והכרוכים זה בזה בכל החלטה פיסקלית, לרבות החלטה בדבר חיוב בארנונה, הינם שיקולים של צורך לממן תקציב, שיקולי שוויון וצדק בחלוקת נטל המס ושיקולים הנוגעים להשפעתו של המס, לרבות ההשפעה הכלכלית והסוציאלית שלו [ראו: בג"ץ 192/56 מדר נ' המועצה המקומית בת-ים, פ"ד יא(2) 717, 719 (1957); עניין ריבוע כחול הנ"ל, פסקה כ"ו(2)].

22. ואולם, הלכה מושרשת היא כי מתחם שיקול הדעת של הרשות המקומית בקביעת שיעורי הארנונה, הגם שכפוף הוא ל"דיני ההקפאה", הינו רחב מאוד ובית המשפט ימעט להתערב בו [ראו: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803 ...; עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877, 885 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה (14.5.06), פסקה 11]. הטעם לכך הוא כי הרשות המקומית היא המיטיבה לדעת את צרכי המקום עליו היא מופקדת, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק בצורה הולמת את נטל הארנונה בין התושבים המחזיקים בנכסים החייבים בארנונה [ראו: בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, 121 (1978) .... בהתאם לכך נקבע כי בית המשפט יתערב בשיקול דעתה של הרשות המקומית בכל הנוגע לקביעת אמות המידה לחקיקת תעריפי ארנונה רק אם החלטתה בלתי סבירה בצורה קיצונית ונושאת עימה תכונה של אי צדק הגורם עוול בולט ...".
23. עם זאת, במקרה מיוחד זה – מדובר בסיטואציה שממוקדת בנכס ספציפי, ותעריף שגובש על מנת לחול רק על הנישום בו עסקינן. עסקינן בנסיבות שאינן שגרתיות, לאו דווקא בגלל צו האכרזה והמעבר בין הרשויות (שכן זו סיטואציה שמתרחשת לעיתים), אלא בשל הכוונה המוצהרת לנסות ולשמר את היקף נטל הארנונה שחל על נישומים נוספים שעברו מרשות לרשות, אשר פעילותם הייתה מוגדרת כדומה לפעילות של העותרת טרם המעבר לרשות החדשה. המקרה חריג שכן במקום חיוב שנתי של 31,000 ₪ העותרת חוייבה בסך של מעלה מ-4,800,000 ₪ (יותר מכפול 154), ולא בטוח שחברי המועצה שקיבלו את ההחלטה היו ערים לכך. השינוי כאמור נבע גם בשל שינוי הסיווג של יותר ממחצית השטח (ולא אעסוק בטענות לגבי נושא זה), אך גם מקביעת תעריף מיוחד, פרטני, שנוצר רק "לטובת" העותרת, בשיעור שאינו דומה לשאר הנכסים תחת אותו סיווג שכבר קיימים בעירייה, ולכן – זהו מקרה חריג שמצדיק התערבות. ובמילים אחרות, העותרות לא הצליחו לשכנע כי ההתחייבות הייתה שהעותרת תמשיך לשלם 31,000 ₪ בכל שנה לגבי הנכס שלה, מעתה והלאה, ואולי הציפייה שכך יהיה – אשר בבסיס העתירה – אינה ריאלית. עם זאת, בחינה כוללת, של מכלול ההתנהלות של המשיבות ברצף הזמן, כולל בעקבות פסק הדין הקודם, מצטברת לכדי המסקנה לגבי הצורך בהתערבות במקרה זה. מטרת השבת הדיון למועצה הייתה, בין היתר, על מנת לתת לחברי המועצה הנכבדים לשקול את הנתונים, ולבחון אם אכן יש מקום להשתת חיוב בסך שנתי של כחמישה מיליון ₪ על העותרת, ועליה בלבד, כאשר החיוב הקודם היה כ-31,000 ₪, וכאשר ברקע ההתחייבות (אשר אינה מחייבת השתת אותו שיעור של ארנונה בדיוק, אך היא כן מלמדת על מגמה מסויימת). שוכנעתי כי ההחלטה "החדשה" לא כוללת מענה מספק.
24. נוכח מסקנה זו, אין צורך לברר את המחלוקת לגבי השאלה אם מן הראוי היה לאפשר לעותרות לטעון בעצמן בפני חברי מועצת העיר במהלך הישיבה או להציג בפניהם טיעון בכתב.

הסעד –

99. העותרות מבקשות בעתירה את הסעדים הבאים: (א) ביטול שומת הארנונה לשנת 2023 שהוטלה על העותרת; (ב) בטלות הסיווגים והתעריפים ששולבו בצו הארנונה 2023, ובפרט להורות על בטלותו של תת-הסיווג "חממה/משתלה" באזור 40 והתעריף ששולב לצדו.
100. לנוכח ההנמקות שפורטו מעלה, אין לבטל את כל השומה ואין לבטל את כל צו הארנונה 2023, אך יש קושי לגבי תת-הסיווג "חממה/משתלה" שמיוחד לאזור 40.
101. בעניין ברקוביץ, מסקנת בית המשפט העליון הייתה כי יש לדחות ערעור לגבי הקביעה קמא כי הייתה הפלייה פסולה בקביעת תעריף ארנונה במקרה שם. הסעד האופרטיבי שניתן על ידי הערכאה קמא, היה הוראה לרשות לתקן את ההפליה בצו הארנונה. המערערים ביקשו לתקן את ההפליה בדרך של "השוואה כלפי מטה". בדחותו את הדרישה, פסק בית המשפט כך (פסקה 27):

"הלכה ידועה היא כי תיקונה של הפליה יכול להיעשות במגוון דרכים. עמד על כך השופט אהרן ברק בעניין בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 207-201 (1991) בהציגו שלושה מקרים של פגיעה בזכות לשוויון, מהם נגזרים פתרונות שונים: המקרה האחד, הוא מצב בו לפלוני ולאחרים כמותו יש אינטרס מוגן בדין שאינו דורש הפעלת שיקול דעת מצד הרשות, ואולם הרשות מפלה את פלוני, שכן היא מכירה בזכותם של אחרים אך לא בזכותו שלו. במצב דברים זה, פלוני זכאי ל"סעד חיובי" המכיר בזכותו; המקרה השני הוא מצב בו אין לפלוני ולאחרים כמותו זכות המוגנת בדין ולרשות אין שיקול דעת להעניק אותה, ואף על פי כן הרשות מעניקה זכות זו לפרטים מסוימים אך לא לפלוני. במצב דברים זה, פלוני לא יכול לדרוש הכרה בזכותו שלו, אלא תרופתו היא "סעד שלילי" של ביטול טובת ההנאה שניתנה שלא כדין לאחרים; המקרה השלישי הוא מצב בו אין לפלוני ולאחרים כמותו זכות המוגנת בדין אך לרשות מסורה הסמכות להעניק זכות זו לפי שיקול דעתה, והיא בוחרת לעשות שימוש בסמכות זו באופן מפלה. במצב כזה, זכותו של פלוני מתמצית בדרישה כי הרשות תפעל כלפיו באופן שוויוני, ואילו האחרונה רשאית לבחור בין האפשרות להכיר בזכותו של פלוני ("השוואה כלפי מעלה") או לבטל את ההכרה בזכותם של אחרים ("השוואה כלפי מטה"), כל עוד ההחלטה מתקבלת על פי כללי המשפט המנהלי (עוד ראו: פסק הדין בערעור הראשון, בפסקה 21; עע"מ 32864-04-25 שדולת הנשים בישראל נ' משרד העבודה, פסקה 52 (25.1.2026)). כפי שצוין בפסק הדין בערעור הראשון, ענייננו נמנה בגדר סוג המקרים השלישי, ועל כן למשיבה נתון שיקול דעת כיצד לתקן את ההפליה – אם להשוות את תעריף הארנונה של כל הבתים המשתייכים לרחוב השושנה לתעריף הנגבה ממקטע הרחוב 29-1 או לתעריף הנגבה ממקטע הרחוב 59-30, או לקבוע תעריף אחיד אחר, והכול בהתאם לכללים החלים בעניין (דיני ההקפאה מזה וכללי המשפט המנהלי מזה). מכאן, שאין עסקינן במצב בו ישנו אך סעד אחד ראוי להסרת ההפליה."

102. סוף ההליך שם היה הנחייה למועצה לפעול לביטול ההפליה. בדעתי לעשות כך גם בתיק זה.

סיכום -

103. נוכח האמור מעלה במצטבר, אני מקבלת את העתירה במובן זה שאני מורה על ביטולו של תת הסיווג "חממה/משתלה" באזור מספר סידורי 40 בנכס 614 בצו הארנונה של העירייה לשנת 2023, ועל העירייה לפעול לתיקון צו הארנונה על מנת לתקן את האפליה ואי הסבירות.
104. אבהיר שוב, למען הסר כל ספק, למרות שהדברים כבר נכתבו, כי אינני מביעה דעה בשאלות שעומדות להכרעה בפני וועדת הערר.
105. עוד אעיר טרם סיום כי ההליך נמשך פרק זמן ארוך במיוחד, ואולי ארוך מדי, נוכח הפצרותי בצדדים שיאותו להליך מחוץ לכותלי בית המשפט. בשלב מסוים הייתה נכונות שכזו, לגבי המחלוקת שבתיק זה ואחר כך לגבי המחלוקת בפני ועדת הערר. מבחינת הצדדים, היה קושי לתעל את המחלוקות לגישור, לרבות בשל שהערר התנהל במקביל לעתירה. אני הייתי (ועדיין) בדעה שהעובדה שיש שני הליכים משיקים דווקא צריכה להביא את הצדדים לעשות מאמץ עודף להידברות. מטבע הדברים אינני יודעת מדוע המגעים לא המשיכו ומדוע לא נמצאה הדרך לפתרון. עוד לא מאוחר מדי.
106. בשל התוצאה החלקית, אני מחייבת את המשיבות בהוצאוץ העותרת בסך 10,000 ₪. לא אפסוק הוצאות לטובת המועצה האזורית.

ניתן היום,  כ"א אלול תשפ"ו, 03 ספטמבר 2026, בהעדר הצדדים.