פסק-דין בתיק עבל 1533/02

השופטת נילי ארד

עניינו של ערעור זה בכשרות הוראתו של סעיף 21(א) להסכם בדבר גמלת ניידות (להלן: הסכם הניידות או ההסכם), לפיה המשך הזכאות לתשלום הטבות לאחר גיל 65 מותנה בהיותו של המוגבל בניידות בעל רשיון נהיגה בר תוקף.

הרקע 

1.      המשיב (להלן ה מוסד לביטוח לאומי או המוסד) שילם למערערת קצבת ניידות (להלן גם הקצבה) מאז 1.2.1976 בדרגת מוגבלות של 80%. כעבור כשנתיים, ביום 1.11.1998, משהגיעה לגיל 65, הפסיק המוסד את  תשלום קצבת הניידות למערערת בהסתמך על "... סעיף 21 להסכם הניידות הקובע שמי שמלאו לו 65 ואינו נוהג בעצמו אינו זכאי להטבות עפ"י הסכם הניידות".

2.      בית הדין האזורי בתל אביב (השופט נחתומי ונציג הציבור מר ויגיסר;              בל 474/99), שנדרש לדיון בתביעתה של המערערת, הגיע למסקנה כי "אין מנוס מלקבוע כי יש ממש בעמדת המל"ל לפיה "אין מקום להתערבות משפטית בדמות ביטול הוראה מפורשת בהסכם הניידות" - לכן דין התביעה להדחות, לא בלי צער...". מכאן הערעור שבפנינו.

הסכם הניידות

3.      הסכם הניידות שנחתם לראשונה בשנת 1975 בין ממשלת ישראל לבין המוסד לביטוח לאומי הוא "יוצא חלציו של חוק הביטוח הלאומי". במתן "הטבות סוציאליות" על פי ההסכם פועל המוסד לביטוח לאומי מכוח הרשאה סטטוטורית, "בשם הממשלה...". ההסכם הוא חוזה שנכרת בין הממשלה לבין המוסד לביטוח לאומי מתוקף פעולתם כתאגידים ולא כגופים שלטוניים, ומקנה זכויות לצד שלישי, הוא המוגבל בניידות. התמשכות תקופת ההסכם הפכה אותו מהסדר זמני להסדר של קבע, שנועד למימוש מדיניות רווחה ממלכתית של מתן הטבות סוציאליות למוגבלים בניידות. על כן נקבע, כי "מהותו של ההסכם הוא אקט שלטוני הנתון לביקורתו של בג"צ ולא רק אופן הפעלתו על-ידי הרשות השלטונית נתון לביקורת, אלא אף תוכנו של ההסכם, באם נמצא בו פגם המצדיק התערבות". למרות שאין הוראותיו כחקיקת משנה, נפסק כי בית הדין רשאי לפקח על ההסכם באותו אופן שהדבר נעשה לגבי חקיקת משנה.

4.   מטרת ההסכם ותכליתו "במתן הטבות סוציאליות לנכה, דבר המאפיין מדיניות סעד ורווחה. מגמה זו מן הראוי לחזק, לבל תותיר הקידמה את החלשים שבחברה מאחור. חשיבותה החברתית מזדקרת נוכח התעצמותן של זכויות הפרט לחירות ולשוויון הזדמנויות"; "הלוואה עומדת וגמלת ניידות הוענקו לנכה מוגבל בניידות על מנת שרכבו יסייע לו להתגבר על קשיי הניידות, הן בענייני עבודה והן בחייו מחוץ לעבודה"; הסיוע מוענק לנכה בלבד, במטרה להשוותו לשאר האוכלוסייה. עם זאת, מתיר ההסכם לקרוב משפחה להסיע את הנכה, כך שאפילו נכה שאינו מסוגל לנהוג בעצמו יתגבר על מגבלותיו, ובלבד שקרוב המשפחה יענה על התנאים הנדרשים ויינתן אישור המוסד לכך; גמלת הניידות "איננה בגדר פיצוי המוגבל בשל מצבו הרפואי-הביולוגי, אלא מטרתה לסייע במימון "תחליף לרגליים" שאינן מתפקדות כראוי ולהקל על ניידות המוגבל". הענקת סיוע על פי ההסכם נועדה, אפוא, להקל על פעילותו של ציבור הנכים להעניק הזדמנות שווה לנכה להשתלב בחיי העבודה ובחיי היום יום.

5.      פרשנותו של הסכם הניידות תעשה בשים לב לאופיו המיוחד, שאינו בבחינת חוזה רגיל אף לא "חוזה שלטוני" גרידא, אלא נחשב "כפעולת הרשות מכוח הסמכה מיוחדת של המחוקק"; ההסכם יפורש בהתאם למטרתו, לאור הגיונם של דברים; לטובת הצד השלישי להסכם, קרי: המוגבל בניידות; בפרשנות ההסכם ייבחנו אומד דעתם של הצדדים להסכם והאם הפעיל המוסד את הכוח שניתן לו בדרך המקובלת ובתום לב.

שיקולי תקציב

6.   בבחינת ההסכם ובפרשנותו, יש ליתן את הדעת לכך שמכוח הוראתו של סעיף 9 לחוק (להלן גם: הסעיף המסמיך), ניתן להעניק את ההטבות "... שלא בדרך קבע, לכלל תושבי המדינה, או לסוגים מהם...". בהתאם, תיעשה פרשנות ההסכם באיזון הנדרש לעניין בין האינטרסים הסוציאליים חברתיים שההסכם נועד להגשים לבין ההיבטים התקציביים הכרוכים ביישומו והנובעים הימנו. בדומה, נקבע בסעיף 6 ל חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998, כי: "(א) מימוש זכויות ומתן שירותים לאדם עם מוגבלות ייעשו - ....     (3) לגבי זכויות ושירותים הניתנים על ידי גוף ציבורי - באיכות נאותה, בתוך זמן סביר.... והכל במסגרת מקורות המימון העומדים לרשות הגוף הציבורי...".

7. חיזוק להיבט התקציבי כשיקול רלבנטי בעל חשיבות נמצא גם בהוראתו של סעיף 9(ב) לחוק, בו נקבעה אחריות המדינה למימון ההטבות הסוציאליות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי ולהחזר "כל סכום שהוציא למתן ההטבות האמורות". עם זאת, אחריות המדינה לשיפוי המוסד עבור הוצאותיו תעשה בכפוף לכך שההטבות ניתנו על פי ההסכם ובמסגרתו בלבד. נוכח העובדה שאין משתלמים דמי ביטוח עבור ההטבות הניתנות מכוח ההסכם, ייזקף מימון הטבות שניתנו בחריגה מההסכם לחובת המוסד ותקציבו, על חשבון כלל ציבור המבוטחים וצרכיו. מטעמים אלה, "יש להגביל ולתחום את ההטבות לפי האילוצים התקציביים בהם נתונים הצדדים להסכם, ועל פיהם יש לקבוע סדרי עדיפויות. וכן ברור ואין צריך לומר שיש להבטיח כי ההטבות ינוצלו לצרכי הנכים בלבד ולא ייעשה בהן שימוש לרעה".

הוראותיו של סעיף 21(א) על רקע ההסכם

8.      לפי הגדרתו של סעיף 2 להסכם " 'מוגבל בניידות' - תושב ישראל הנמצא בישראל ואשר נתמלאו בו שני אלה:

(1)  מלאו לו שלוש שנים ולא יותר מששים וחמש שנים;

(2)  הוועדה הרפואית או הוועדה הרפואית לעררים קבעה לו אחוזי מוגבלות בניידות על פי רשימת הליקויים שבתוספת א' להסכם זה (להלן - הרשימה)".

לאמור, הטבות לפי ההסכם, ניתנות לקבוצה מסוימת של נכים שהוכרו כבעלי ליקויים מוגדרים בניידות והנמנים על קבוצת גיל מוגדרת, שאינה פחותה משלוש שנים ואינה עולה על ששים וחמש.

ההבחנה על בסיס גיל נועדה לעודד נכים המוגבלים בניידותם להשתלב בחברה במסגרת מערכת החינוך או שוק העבודה והוכרה כלגיטימית בפסיקתם של בית המשפט העליון ובית הדין זה. כך, בעניין פלס, נדונה כשרות ההבחנה על בסיס גיל, של גיל  65 לגבר וגיל 60 לאישה (הבחנה שבינתיים שונתה בהסכם), כגבול הזכאות לקבלת הטבות מכוח ההסכם. בין היתר פסק בית דין זה באותה פרשה כך:

      " גימלת הניידות ניתנת מכספי האוצר - מכספי משלם המס. משבא האוצר לקבוע  סדר עדיפויות אין כל פסול בכך שיביא בחשבון השפעת ההוצאה על תקציב המדינה ויעדיף ציבור נזקקים יותר על ציבור נזקקים פחות. במסגרת שיקולים אלה אין כל פסול בכך שיעדיף ציבור של מוגבלים בניידות אשר טרם הגיעו לגיל הפנסיה - והם במסגרת של פעילות כלכלית על פני ציבור של מוגבלים בניידות אשר כבר הגיעו לגיל הפנסיה."

בדומה, דחה בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק עתירה שהוסבה נגד מגבלת הגיל של 65 שנה בהסכם הניידות, תוך שקבע: " הבחנה על בסיס גיל, שאינה שרירותית ויש לה הצדק רציונלי וטעמים ענייניים, כמו גם הצורך לתעדף את אופן חלוקתם של משאבים מוגבלים על פי סדר קדימויות, הוכרו בעבר בפסיקתו של בית משפט זה".

9.   כאמור, מתוקף ההגדרה שבהסכם לא תוכר תביעת נכה להיותו "מוגבל בניידות" או לתשלום קצבת ניידות משהגיע לגיל 65. כיוצא מן הכלל, ובמסגרת  ההסמכה שבסעיף 9 לחוק, הכיר ההסכם ב"סוג" מסוים של נכי רגליים אשר לגביהם קיימת אפשרות להמשך הזכאות גם לאחר גיל 65, בכפוף להתקיימותם של התנאים הנדרשים. כזאת נקבע בפרק ה' להסכם, שכותרתו "הטבות בגיל זקנה" ובהוראותיו של סעיף 21 שכותרתו " התנאים להמשך הזכאות", שהוא מושא דיוננו בערעור זה, ואלה הוראותיו:

" 21.(א) מי שקיבל קצבת ניידות בתכוף לפני שמלאו לו 65 שנים או מי שקיבל הלוואה עומדת בתוך 4 השנים שקדמו להגיעו לגיל האמור או שקיבל הלוואה עומדת לרכישת הרכב שברשותו, יחולו עליו ההוראות המפורטות להלן:

(1)  אם הוא בעל רשיון נהיגה בר תוקף - יהיה זכאי להטבות לפי הסכם זה כל עוד הוא מסוגל לנהוג ונוהג ברכב בעצמו.