השופט ס' ג'ובראן:
לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כבוד השופטת ש' וסרקרוג) מיום 23.12.04. בפסק-הדין הוחלט לדחות את עתירת המערערים לביטול הפקעתו של מגרש 18/5 בגוש 11321 המצוי בזיכרון יעקב (להלן: המגרש או מגרש 18/5) ולביטול ייעודו הנוכחי ל"אתר לבנין ציבורי מוצע" והחזרתו לייעודו המקורי, למגורים.
עובדות המקרה
1. המערערים הינם שני אחים, תושבי זיכרון יעקב. בבעלותם שטח מקרקעין שגודלו כ-4.8 דונם (חלקה 18 בגוש 11321) המצוי בזיכרון יעקב, אשר הועבר אליהם בירושה מאת אביהם המנוח בשנת 1956 (להלן: החלקה). על חלק מן החלקה בנה המערער 2 את בית מגוריו על פי היתר בנייה שניתן לו עוד בשנת 1964. בתחילת שנות ה-70 יזמה המשיבה 1, המועצה המקומית זיכרון יעקב (להלן: המועצה המקומית), את שינויה של תוכנית מיתאר מקומית. התוכנית החדשה, "תכנית מס' ש/107 - אזור צפון מערב זכרון יעקב (הרחבת דרכים וייעוד שטחים)", חלה על שטחים נרחבים באזור צפון-מערב זיכרון יעקב, וביניהם חלקתם של המערערים (להלן: תוכנית ש/107 או התוכנית). מטרת התוכנית הייתה להרחיב חלק מן הדרכים הקיימות ביישוב ולייעד שטחים נוספים לצורך מלונאות ונופש, לשטחים ציבוריים פתוחים ולאתרים שישמשו כמבני ציבור. התוכנית אושרה באמצע שנת 1973. בשנת 1977 יזמה המשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה -"שומרון" (להלן: הוועדה המקומית), מתוקף הסמכות הנתונה לה לפי סעיפים 189 ו-190 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, הפקעות של מספר חלקות, ששטחן הכולל הגיע ל-7,773 מ"ר. ההפקעות נעשו בהתאם לתוכנית ש/107 ולתוכניות מתאר נוספות. החלקות המופקעות הפכו לקניינה המוחלט של המועצה המקומית. בגדרי פעולה זו הופקע גם מגרש 18/5, שגודלו לאחר תיקוני מדידה הוא 820 מ"ר. עוד יצוין, כי תוכנית ש/107 שמכוחה בוצעה הפקעת המגרש אושרה ללא התנגדותם של המערערים וכי השטח שנותר בידי האחרונים יועד על-פי התוכנית לארבעה מגרשי מגורים. אלא, שטרם התבצעה חלוקת החלקה והיא עודנה רשומה כחלקה אחת.
2. במהלך שנת 2001 ביקש המערער 1 לבנות בית מגורים עבור בנו על חלק מחלקה 18. בתחילה ניתנה לכך הסכמתה של הוועדה המקומית בכפוף לכך שהחלקה תחולק לחמישה מגרשים שונים ובתנאי שהבעלות על חלק מן החלקה תועבר למועצה המקומית. ביום 4.12.01 נשלח למערערים מכתב מאת יו"ר הוועדה המקומית בו צוין, כי נפלה שגגה בהצעת החלוקה האמורה. זאת, מאחר והתגלה דבר קיומה של תוכנית ש/107, אשר עודנה בתוקף ואשר מכוחה הופקע מגרש 18/5 לצורכי ציבור. כן נטען, כי לשם דיון בבקשה לבניית בית מגורים נוסף, יש לבחון דרכי חלוקה שונות של החלקה אשר מחייבות ביצוע של מספר פעולות מקדימות. לטענת המערערים, אך באותו מועד התברר להם לראשונה דבר הפקעתו של מגרש 18/5. מיד בסמוך לכך, פנו הם ליו"ר הוועדה המקומית וביקשו לבטל את ההפקעה. משבקשה זו נדחתה הגישו הם את עתירתם לבית-המשפט לעניינים מינהליים בחיפה.
3. להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי בתחילת שנת 2000 הוזמנה הכנתה של תוכנית אב למועצה המקומית זיכרון יעקב בכדי להכווין את מהלכי התכנון ולבחון את הפרישה המרחבית העתידית של מערך שירותי הציבור ביישוב. אחת ממטרות תוכנית האב הייתה לזהות שטחי ציבור עודפים מבין השטחים אשר לא יידרשו למילוי צרכים ציבוריים כלשהם, שראוי ונכון יהיה להסב את ייעודם לאחר מציבורי (ראו נספח 15 לתיק המוצגים מטעם הוועדה המקומית אשר הוגש לבית-משפט זה (להלן: תיק המוצגים)). הדו"ח המסכם של תוכנית האב פורסם באמצע שנת 2002. בהתאם לאמור בו, נמצאה חלקה 18 כמתאימה לפיתוח שתי כיתות של גני ילדים. בהמשך, עוד אעמוד בהרחבה על המסקנות הנגזרות מהדו"ח.
פסק-הדין של בית-משפט קמא
4. בית-המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כבוד השופטת ש' וסרקרוג) החליט, כאמור, לדחות את עתירתם של המערערים לביטול הפקעת המגרש ולהחזרת המקרקעין לייעודם המקורי, למגורים. ראשית, נקבע כי דינן של טענות המערערים המכוונות כנגד חוקיות תוכנית ש/107 ופעולת הפקעת המגרש, שנעשתה עוד לפני כ-30 שנה, להידחות מחמת שיהוי. בהקשר זה יצוין, כי בית-משפט קמא דחה מכל וכל את טענת המערערים לפיה הם לא ידעו על קיומה של התוכנית. זאת, בין היתר, לאור העובדה שהמערערים ואביהם המנוח פעלו לאורך השנים בהתאם לתוכנית ואף הגישו בהסתמך עליה בקשות שונות לקבלת היתרי בנייה והוספת מבני מגורים. למערערים ולאביהם המנוח, כך נפסק, עמדה הזכות להתנגד לתוכנית ומשלא עשו כן, אין הם יכולים להישמע כעת בטענה כנגד אישורה. בית-המשפט אף הוסיף וציין כי ניתן היה לצפות שלא תוגשנה התנגדויות מטעם המערערים לתוכנית ש/107 מאחר והיא דומה לתוכנית חלוקה אחרת שהוצעה בעבר על-ידי אביהם.
בית-המשפט אף לא ראה לנכון לקבל את טענת המערערים לפיה יש לבטל את ההפקעה בשל כך שעד היום לא מומש הייעוד הציבורי של המגרש. בהקשר זה נפסק, כי העובדה שחלפה תקופה כה משמעותית מאז ההפקעה, אין בה כשלעצמה כדי לקבוע כי מטרת ההפקעה נזנחה על-ידי המשיבות. לאחר שבחן את כלל נסיבות המקרה הגיע בית-המשפט לכלל מסקנה כי קיימת כוונה עתידית לעשות שימוש במגרש שהופקע לטובת הכלל. זאת, במיוחד לאור הצפי להתפתחות האזור ולאור קיומם של שטחי ציבור מצומצמים ביישוב. כן נקבע, כי גם אם תבוטל ההפקעה ממילא לא ניתן יהיה לבטל את ייעוד הקרקע לצורכי ציבור. לשיטת בית-משפט קמא, שינוי הייעוד מחייב ביצוע פעולות תכנוניות, אשר מטבע הדברים אינן יכולות להיעשות על-ידו. לאור האמור, נקבע כי שומה היה על המערערים קודם להגשת העתירה למצות את ההליכים מול רשויות התכנון ולהגיש להן תוכנית מתאימה לשינוי יעוד הקרקע.
לבסוף, נקבע כי לא הוכחה טענת המערערים לפיה הוצע להם כי המשיבות יוותרו על העברת הבעלות במגרש בעבור תשלום כספי. כן נקבע, כי מאחר ובכל שלב עמדו המשיבות על הצורך בהקצאת שטחים למטרות ציבוריות, הרי שאף אם הייתה מתקבלת טענת המערערים לפיה נוהל עימם מו"מ כספי על השבת המגרש המופקע לידיהם, לא היה די בכך כדי להעיד על זניחת מטרת ההפקעה.
טענות הצדדים
5. המערערים מעלים שורה ארוכה של טענות כנגד פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. אפרט את העיקריות שבהן. תחילה, טוענים המערערים כי בעת הפקעת המגרש לא עמד לנגד עיני המשיבות כל צורך ציבורי וכי צורך זה אף לא התעורר במהלך השנים שחלפו מאז. זאת ועוד, אף אם ההפקעה בוצעה כדין, הרי שלדידי המערערים מן הראוי היה לבטלה בשל השיהוי המשמעותי שנפל במימוש המטרה שעמדה ביסודה ולאור מחדלה של הרשות המפקיעה, אשר לא השכילה לעשות שימוש בקרקע במשך תקופה כה ארוכה של למעלה מ-30 שנה. באשר לאמור בתוכנית האב, המערערים מזכירים כי מדובר בהצעה בלבד, שאינה מהווה תוכנית פרטנית ומאושרת למימוש ייעוד המגרש. המערערים אף מעלים ספקות בנוגע לאפשרות שתוכנית זו אכן תתקבל ותאושר על-ידי גופי התכנון. כן מדגישים הם, כי מן האמור בתוכנית לא ניתן להסיק בוודאות שבעתיד אכן יתעורר צורך לעשות שימוש במגרש המופקע לצורכי ציבור ובאם כן, יהא הדבר על-פי הערכות המומחים אך בסביבות שנת 2035. המערערים אינם סבורים, כי עתירתם לוקה בשיהוי שכן דווקא חלוף הזמן הוא שמגבש, לעמדתם, את העילה לביטול ההפקעה. בהמשך, תוקפים המערערים את הקביעה לפיה בית-המשפט אינו מוסמך לבטל את שינוי ייעוד הקרקע, מקום בו הוא הגיע לכלל מסקנה כי ההפקעה מבוטלת מחמת זניחת המטרה שעמדה ביסודה. קביעה זו, כך נטען על-ידם, עומדת בניגוד להלכה הנוהגת לפיה ביטול ההפקעה גורר אחריו אף את ביטול יעוד הקרקע. לבסוף טוענים המערערים, כי בית-משפט קמא שגה כאשר דחה את גירסתם לפיה הוועדה המקומית נכונה הייתה לוותר על המגרש שהופקע בתמורה לתשלום של 240,000 דולר. בהקשר זה מלינים המערערים על כך שגירסתם נדחתה על-ידי בית-המשפט, אף-על-פי שהמשיבות אשר הכחישו את הטענה בנוגע להצעה הכספית לא הגישו תצהיר מפורט כדין בעניין זה.
6. המשיבות מנגד תומכות עמדתן בפסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. הללו טוענות כי ככל שהעתירה תוקפת את ייעוד המקרקעין בהתאם לתוכנית ש/107, הרי שזו הוגשה בשיהוי ניכר, שכן התוכנית אושרה עוד בשנת 1973. ואילו, ככל שהעתירה מבקשת כי ישונה הייעוד הנוכחי של המקרקעין, הרי שהיא הוגשה תוך אי מיצוי הליכים. שכן, שומה היה על המערערים לפנות תחילה לוועדה המקומית ולבקש כי ישונה ייעוד המקרקעין, וזאת עובר להגשת העתירה. בהקשר זה, מפנה המשיבה 3 (היא הוועדה המחוזית חיפה) לעמדתו העקרונית של היועץ המשפטי לממשלה, כפי שהיא הובעה בתיק אחר אשר תלוי ועומד בפני בית משפט זה (עע"מ 7315/02), לפיה עתירה לביטול הפקעה שנעשתה מכוח חוק התכנון והבנייה, המתבססת על הטענה בדבר היעדרו של צורך ציבורי, צריך שתתברר תחילה בפני מוסדות התכנון ורק אם אלו ידחו אותה, תובא לביקורת שיפוטית של בית-המשפט. לכן סבורות המשיבות כי שומה היה על המערערים להגיש תחילה תוכנית חדשה לשינוי ייעוד המגרש למוסדות התכנון. בהמשך טוענות המשיבות, כי נסיבות המקרה הנוכחי אינן מצדיקות את ביטול ההפקעה חרף חלוף הזמן, הן מאחר ותוכנית ש/107 הינה תוכנית כוללת האמורה להתבצע לאורך זמן והן לאור המחסור בשטחים ציבוריים במועצה המקומית זיכרון יעקב. לבסוף מלינות המשיבות על ניסיונם של המערערים לסמוך עמדתם על אותה הצעה כספית עלומה לרכישת החלקה. הצעה, אשר לדידן, חסרת כל תוקף מחייב וודאי שאין בה כדי להעיד על ויתור מצידה של המועצה המקומית על הצורך הציבורי בחלקה.
דיון
שיהוי
7. טרם שנפנה לדון בערעור לגופו, מחויבים אנו להידרש לשתי טענות מקדמיות שמעלות המשיבות - היות העתירה לוקה בשיהוי ואי-מיצוי הליכים.
בבואנו לדון בסוגיית השיהוי, מן הראוי תחילה להבחין בין שתי טענות שונות שמעלים המערערים בנשימה אחת כנגד מעשה ההפקעה. הטענה אחת, מכוונת כנגד ההחלטה המקורית לייעד את המגרש לצורכי ציבור במסגרת תוכנית ש/107 וכנגד מעשה ההפקעה עצמו. פעולות אלו בוצעו כאמור לפני כ-30 שנה. הטענה השנייה היא כי אי-מימוש מטרת ההפקעה במשך כל השנים שחלפו מצדיק את שינוי ייעודו הנוכחי של המגרש למגורים. במקום אחר עמד בית-משפט זה על כך שמדובר בשתי צורות תקיפה שונות של מעשה ההפקעה בציינו:
"תקיפתו של מעשה הפקעה עשויה ללבוש שתי צורות עיקריות. צורת התקיפה האחת הינה השגה על חוקיותה של החלטת ההפקעה המקורית. כך למשל, ניתן לטעון כי החלטת ההפקעה התקבלה בחוסר סמכות, או כי שיקול דעתה של הרשות המוסמכת לא הופעל כהלכה (לעניין טענת חוסר סמכות ראו קמר, עמ' 234-233). סוג התקיפה השני הינו השגה על מעשה ההפקעה בשל נסיבות אשר אירעו
לאחר קבלת ההחלטה המקורית. הטענה על פי חלופה זו היא, כי אף אם החלטת ההפקעה המקורית התקבלה בשעתה כדין, הרי שבשל התרחשויות מאוחרות כלשהן יש לקבוע כי אין עוד תוקף להחלטה זו. כך ניתן לטעון, בין היתר, כי יש לבטל את ההפקעה בשל שיהוי בנקיטת הליכי ההפקעה או במימוש מטרות ההפקעה [ההדגשות הוספו - ס.ג'.]" (רע"א 5664/04 מדינת ישראל נ' בן גרא, פ"ד נט(6) 193, 198).
למותר לציין, כי כל אחת מצורות התקיפה השונות מצריכה התייחסות נפרדת לעניין השיהוי.