המועצה האזורית גליל תחתון אחראית בפלילים בגין אי מילוי חובותיה בחוק למניעת מפגעים

המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין:

           ברחבי ישראל - בתחומיהן של ערים, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות - פזורים, זעיר-שם זעיר-שם, מאות אתרים לסילוק פסולת למיניה: אשפה, זבל, גרוטאות, פסולת צמחים, פסולת בעלי חיים, פסולת מן התעשיה והחקלאות ועוד. אתרים אלה לסילוק פסולת, יש שהם מורשים על-פי דין ויש שאין הם מורשים ואין הם מוסדרים, לא על-פי דין ולא בכלל. זו הפעם אין ענייננו באתרים המורשים אלא באתרים הבלתי-מורשים בלבד, וככינוים בלשון היומיום: אתרי פסולת "פיראטיים". אותם אתרים פיראטיים משמשים, בעיקרם, את היישובים הסמוכים להם - ביתר דיוק: היישובים שבתחום המועצה האזורית יצרו והקימו, כל אחד מהם לעצמו, אתר "פיראטי" לסילוק פסולת משל-עצמו - ואולם הלכה למעשה, כל דיכפין וכל דצריך ייתי וישליך באותם אתרים פסולת למיניה, ואין מכהה. אם כך באשר לצבירת הפסולת, לא כך באשר לטיפול באותם אתרים. אתרים אלה, אין מטפלים בהם כנדרש וממילא יוצרים הם מיפגעי סביבה למיניהם: ריחות חזקים ובלתי נעימים, זיהום אוויר קשה, זיהום מי תהום ועוד. השאלה הנשאלת היא, מי הוא זה ואיזה הוא האדם או הגוף האחראים על-פי דין לאותם מיפגעים? וביתר דיוק וחידוד: האם הרשות המקומית - בענייננו: המועצה האזורית - אחראית בפלילים בשל מחדליה לפקח כיאות על האתרים הפיראטיים ולהסדיר בהם את הצורך הסדר? בית המשפט המחוזי פסק פסוקו כי המועצה האזורית גליל תחתון - המשיבה לערעור - אינה חייבת בפלילים בעניינם של אתרי פסולת פיראטיים שנמצאו בתחומה ואשר גרמו מיפגעי סביבה אלה ואחרים, והכרעת-דין זו העלתה המדינה לפנינו לביקורת. נפתח בעיקרי העובדות שלעניין, ובהליכים שהיו עד-כה.

עיקרי העובדות שלעניין וההליכים שהיו עד כה

2.        ענייננו בשמונה אתרי פסולת פיראטיים (אתרי פסולת או האתרים או המיזבלות) אשר פעלו - וכמסתבר, ממשיכים הם לפעול - בשולי שמונה ישובים שבשטח שיפוטה של המועצה האזורית גליל תחתון (המועצה או המועצה האזורית). האתרים הוקמו - אם הקמה הוא המושג הנכון - לפני עשרות בשנים, ותושבי הישובים שבתחום שיפוטה של המועצה נהגו ונוהגים להשליך אליהם פסולת למיניה, פסולת ביתית ופסולת חקלאית. בסידרת ביקורות שערכו פקחי המשרד לאיכות הסביבה בשנים 1990 עד 1994, נמצאו באתרים אלה מיפגעי סביבה רבים, ובהם: ערימות פסולת מפוזרות ובלתי מכוסות; פיגרי חיות במצב ריקבון מתקדם; בעירות פסולת או סימני שריפה ובעירה; ריחות בלתי נסבלים שהתפשטו באזור. לאחר אזהרות חוזרות ונישנות, הודעות וצווים לסילוק מיפגעים - והכל ללא הועיל, הוגש ביום 21.6.95 לבית-משפט השלום בנצרת כתב-אישום נגד המועצה, נגד ראש המועצה בשנים הרלוונטיות ונגד תברואן המועצה (שלושתם יחדיו - הנאשמים).

3.        בהכרעת הדין סקר בית-משפט השלום (סגנית הנשיא, השופטת אביטל בית-נר) באריכות ובפרוטרוט את הראיות למיניהן שהובאו לפניו באשר לכל אתר ואתר מאתרי הפסולת, ולסופה של הכרעת הדין סיכם בית-המשפט את עיקרי מימצאיו בלשון זו:

11. מהראיות שהובאו בפני ... עולה כי:

        א.      במועדים שונים היו בעירות או סימני בעירה וכן היה ריח רע באתרים: בית-רימון, כפר קיש, קיבוץ לביא, בית-קשת, שרונה, שדה אילן והודיות. בשדמות דבורה היו דיווחים על פגרים וריח בלתי נסבל, אך לאור ההגדרה בתקנה 2, לא אוכל לומר שהוכח כי לגבי אתר זה היה מפגע של ריח וזיהום אוויר בלתי סבירים.

        ב.      בכל האתרים שנמצאו בהן [כך] בעירות, הן לא כובו באופן מיידי, לא היתה פעולת כיסוי יומיומית כנדרש וגם לא היה גידור מלא ושערים.

        ג.      הנאשמים לא מילאו אחר הודעות וצווים לסילוק מפגעים, שנשלחו אליהם למכביר.

משקבע מימצאים אלה שקבע, החליט בית-משפט השלום להרשיע את הנאשמים כולם בעשיית עבירות שעברו על-פי דברי-חוק אחדים, בראשם החוק למניעת מיפגעים, תשכ"א-1961 והתקנות שלפיו (בעיקר: עבירות שעניינן גרימת ריח וזיהום אוויר חזקים או בלתי סבירים). בה-בעת זיכה בית-המשפט את הנאשמים מעבירות אחרות שהואשמו בהן. משהרשיע את הנאשמים כך בדינם, גזר עליהם בית-המשפט עונשים שונים - בעיקרם עונשי קנסות - והוסיף והורה על סגירת חמישה מתוך שמונה אתרי הפסולת שהיוו נושא לכתב-האישום אלא אם תעשה המועצה לתיקון הליקויים שנתגלו באותם אתרים.

4.         הנאשמים ערערו על פסק-הדין לפני בית-המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופטים י' כהן, א' אברהם, ג' (דה-ליאו) לוי). בית-המשפט המחוזי נמנע מהתערב במימצאי העובדה שקבע בית-משפט השלום, ופסק-דינו מושתת אך על נימוקי משפט בלבד. לגופם של דברים החליט בית-המשפט, פה-אחד, לזכות את הנאשמים מהרשעתם בעבירה על-פי פקודת בריאות העם, וברוב דעות (השופטים אברהם ודה-ליאו לוי, כנגד דעתו החולקת של השופט כהן) הוסיף ופסק כי יש לזכות את הנאשמים מהרשעתם בעבירות מכוח החוק למניעת מיפגעים והתקנות שהותקנו מכוחו.

5.       המדינה ביקשה לערער על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, אך הגבילה את בקשתה בשני אלה: אחד, הבקשה נסבה אך על זיכויה בדין של המועצה, בלא שנדרשה לזיכויים של ראש המועצה ושל תברואן המועצה (טעם הדבר הוא, שביני לביני תוקן החוק למניעת מיפגעים ונקבעה בסעיף 11ג(א) בו אחריות ספציפית החלה על נושאי משרה בתאגיד בשל מעשי התאגיד). ושניים, הבקשה הגבילה עצמה אך לזיכויה של המועצה מעבירות על-פי החוק למניעת מיפגעים והתקנות שלפיו. משמעות הכרעת הדין של בית-המשפט המחוזי היא, כך טענה - וטוענת - המדינה, שרשויות מקומיות יכולות ורשאיות להתנצל את אחריותן על-פי החוק למניעת מיפגעים והתקנות שלפיו, וכך בניגוד להגיונם ולתכליתם של דיני איכות הסביבה בישראל. נדרשנו לבקשה והחלטנו, בשני מועדים, שתי החלטות אלו: אחת, לדון בבקשת הרשות לערער כבערעור שהוגש לאחר מתן רשות ערעור, ושתיים, להיעתר לבקשת המדינה ולהרחיב את המותב לחמישה שופטים. לאחר מכן קבע הנשיא ברק את ההרכב שידון בערעור.

התשתית הנורמטיווית שלעניין - חוק ותקנות

6.       ענייננו העיקרי הוא בחוק למניעת מיפגעים, תשכ"א-1961 (החוק למניעת מיפגעים או החוק) ובתקנות שהותקנו על-פיו. על החוק אמרנו ברע"פ 5389/01 המועצה האזורית לב-השרון נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(4) 364, 376, כי "כשמו-כן-הוא: אוסר הוא על יצירת מיפגעים - מיפגעי רעש, מיפגעי ריח ומיפגעי זיהום אוויר - ומצייד הוא את רשויות השילטון בסמכויות אלו ואחרות לאכיפת איסורים שבו על יצירת מיפגעים". כבפרשת לב השרון כן ענייננו עתה הוא באכיפת הוראות החוק למניעת מיפגעים בדין העונשין.

7.       החוק למניעת מיפגעים מטיל חובות שלא לגרום לרעש, לריח או לזיהום אוויר חזקים או בלתי סבירים, וכלשונו: "לא יגרום אדם לרעש חזק או בלתי-סביר..." (סעיף 2 לחוק); "לא יגרום אדם לריח חזק או בלתי-סביר..." (סעיף 3 לחוק); "לא יגרום אדם לזיהום חזק או בלתי-סביר של האויר..." (סעיף 4(א) לחוק). העובר על הוראות אלו מחייב עצמו בפלילים, וכהוראת סעיף 11 לחוק: