שושנה שמיר (יורשת יחידה בעזבון חיים שמיר ז"ל) נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח'

           זוהי בקשה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 1836/16 שניתן ביום 15.1.2018 על ידי המשנה לנשיאה ח' מלצר והשופטים ע' פוגלמן ו-ד' מינץ (להלן: פסק הדין), במסגרתו נדחו שלוש עתירות וערעור אזרחי (בג"ץ 1836/18; בג"ץ 5414/16; ע"א 8352/16; בג"ץ 637/17) אשר עסקו כולם בסוגית תחולתה של החלטה 979 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: המועצה) שכותרתה "קביעת הזכויות למגורים בחלקת המגורים בישובים חקלאיים שהם מושב עובדים, כפר שיתופי, מושב שיתופי, קיבוץ או אגודה חקלאית שיתופית" (להלן: החלטה 979) על העסקאות שפורטו בכל אחד מההליכים.

1. החלטה 979 קבעה, בין היתר, הסדר מורחב שבמסגרתו תינתן לחוכר אפשרות לרכוש את מלוא הזכויות למגורים בחלקת המגורים שבנחלה במושבים תמורת תשלום דמי רכישה, בקיזוז דמי ההסכמה ששולמו לרשות בגין העברת זכויות בנחלה בחלק המגורים. הגם שהחלטה 979 נחתמה על ידי שר האוצר ביום 26.6.2007 כנדרש על פי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), סעיף 7 להחלטה, שכותרתו "תוקף ההחלטה" (להלן: סעיף התחולה) קבע כי "יישום ההחלטה מותנה בקבלת תקציב אשר יאפשר מימושה בהתאם להמלצות היועץ הארגוני שהועסק למטרה זו. ועדת התקציב תגיש למועצה הצעתה בדבר התקציב הדרוש ליישום החלטה זו". לאורך השנים, עודכנה החלטה 979 בהחלטות מאוחרות יותר של המועצה – החלטה 1155 מיום 6.7.2008; החלטה 1355 מיום 31.3.2014; החלטה 1399 מיום 18.11.2014 (להלן: ההחלטות המאוחרות), ובכל אחת מההחלטות המאוחרות נקבע סעיף תחולה דומה לזה שנקבע בהחלטה 979.

2. כנגד החלטה 979 הוגשו 8 עתירות, אשר נדונו במסגרת הליך אחד – בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (9.6.2011) (להלן: עניין פורום הערים) – ואלה נדחו ביום 9.6.2011  על ידי הרכב מורחב של שבעה שופטים.  לאחר מתן פסק הדין, קיבלה הנהלת רשות מקרקעי ישראל (להלן: הרשות) את החלטה 3139 שכותרתה "נוהל להחלטה 979/1155 למושב ולקבוץ" (להלן: החלטת ההנהלה). במסגרת החלטה זו נקבעו תנאים להסדר המעוגן בהחלטה 979, תוך שנקבע כי בעל זכויות בנחלה שהעביר את זכויותיו לאחר מועד מתן פסק הדין בעניין פורום העריםושילם לרשות דמי הסכמה כתנאי להעברת הזכויות שמכר, רשאי לבקש להצטרף בדיעבד להסדר הקבוע בהחלטה 979 ולרכוש את כלל הזכויות למגורים בחלקת המגורים תמורת תשלום דמי רכישה. זאת, תוך ביצוע קיזוז לאחור של דמי ההסכמה ששולמו על ידו. הוראה זו אומצה על ידי המועצה בהחלטה 1464 מיום 18.4.2016 (להלן: החלטה 1464).

3. העותרים בעתירות (והמשיבים בע"א 8352/16) (להלן: העותרים) הינם בעלי זכויות בחלקות מגורים בנחלות, אשר מכרו את זכויותיהם לאחר מועד קבלת החלטה 979 ובטרם מועד מתן פסק הדין בעניין פורום הערים. בהליכים מושא הבקשה דנן העלו העותרים את הטענה לפיה יש לקבוע שהחלטה 979 חלה ממועד קבלתה במועצה – 27.3.2007, ולא ממועד מתן פסק הדין בעניין פורום הערים כעמדת המשיבות 2-1 (להלן: המשיבות). בית המשפט העליון בחן את טענות הצדדים וקבע בפסק דינו כי יש לבכר את עמדת המשיבות לפיה מועד תחולת החלטה הוא מיום מתן פסק הדין בעניין פורום הערים, כפי שנקבע בהחלטה 1464.

           בית המשפט הוסיף וקבע כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל הן הנחיות מינהליות אשר יש לפרשן בשים לב ללשונן ולתכליתן, תוך מתן משקל למאפייניהן הייחודיים מתוקף מעמדן ככאלה. אשר ללשון החלטה 979, קבע בית המשפט כי היא יכולה לסבול את שתי הפרשנויות שהוצגו בפניו – פרשנות המשיבות לפיה סעיף 7 להחלטה מעיד על כוונה לקבוע מועד תחולה עתידי ופרשנות העותרים לפיה יש להבחין בין שאלת התחולה ובין שאלת היישום.

           אשר לתכליתה של הנורמה שנקבעה בהחלטה, קבע בית המשפט כי תכליתה הסובייקטיבית נלמדת מעמדת הרשות, והיא כי ההחלטה תיכנס לתוקף רק לאחר קבלת תקציב ליישומה. בית המשפט ציין כי עמדה זו נלמדת הן מדברי ההסבר להצעה שעמדה ביסוד החלטה 979, הן מעמדת הרשות כפי שהוצגה בפני בית המשפט בעניין פורום הערים, בפרט לאור דחיית ההתארגנות למימוש ההחלטה עד למתן פסק הדין, והן מעמדת הרשות במסגרת ההליך מושא הבקשה דנן שבמסגרתה ציינה כי לנוכח מורכבות ההסדרים והיקפם, הכרזה על הפעלת ההחלטה באופן מלא צפויה להינתן בתחילת שנת 2018. אשר לתכלית האובייקטיבית, ציין בית המשפט כי "זו מורכבת מחובתה של הרשות לפעול בהתאם לאינטרס הציבורי, לקדם צדק חלוקתי, הוגנות ושוויון בהחלטותיה. סבורני כי אלה מטים את הכף לטובת קבלת עמדת הרשות בהקשר זה" (פסקה 41 לפסק הדין).

4.  בית המשפט קבע כי החלת החלטה 979 ממועד מתן פסק הדין בעניין פורום הערים אינה פוגעת בשוויון שבין העותרים לחוכרים אחרים, הגם ש-"בקביעת יום קובע קיימת שרירותיות מסוימת שהיא אינהרנטית לקביעת מועדי תחולה" (שם). בית המשפט קבע כי מועד זה לא נבחר בחלל ריק, אלא בשים לב לתהליכים שעמדו ברקע ההחלטה, וכי רק עסקאות אשר התבצעו לאחר שניתן פסק הדין בעניין פורום הערים שבעקבותיו הוסרה אי הוודאות שהייתה קיימת בסוגיה זו ייהנו מההטבות שנקבעו בה. עוד ציין בית המשפט בהקשר זה כי העותרים, כל אחד בנסיבותיו הפרטניות, לא הוכיחו כי הסתמכותם על ההחלטה הייתה סבירה. זאת בשים לב לכך שההחלטה עמדה באותה העת לבחינתו של בית המשפט העליון בעניין פורום הערים ובשים לב להוראת סעיף התחולה.

           לבסוף, דחה בית המשפט את טענות העותרים בנוגע לתוקפן של החלטת ההנהלה והחלטה 1464, בציינו כי אין ממש בטענות לפיהן החלטה 1464 התקבלה בהליך שאינו תקין ומבלי שהועמד לפני חברי המועצה מלוא המידע הדרוש לעניין, כמו גם בטענותיהם כנגד תוכן ההחלטה. בית המשפט קבע כי ההחלטה נופלת בגדר מתחם הסבירות הנתון לגוף המוסמך – הרשות –  שהוא בעל מומחיות מיוחדת בהקשר זה.

5. מכאן הבקשה דנן בה טוענת המבקשת, שהייתה העותרת בבג"ץ 637/17, כי בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה הסותרת הלכות קודמות של בית משפט זה. כך, לטענת המבקשת, עולה מפסק הדין כי החלטת המועצה אינה "הוראת מינהל בת-תוקף תחיקתי" חרף פירסומה ברבים, וזאת בניגוד להלכת בית המשפט העליון בע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא(1) 695 (1957). עוד טוענת המבקשת כי פסק הדין אף סותר את ההלכה בדבר שיהוי בלתי סביר בהפעלת סמכות לפי אקט שלטוני שפורסם, אשר נקבעה בבג"ץ 1119/16 אורות עמוס א.ע. (2011) בע"מ נ' רשות החשמל (17.10.2017) וכן כי הוא סותר את ההלכה שנקבעה בע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית (20.8.2009), לפיה מוטל נטל ראייתי מהותי על רשות הטוענת ל"הגנת תקציב".