רע"מ 34693-12-15

המבקשת הגישה לבית המשפט לעניינים מינהליים בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים של ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה מחוז ירושלים, מיום 22.11.15, לפיה המחלוקת בעררה של המבקשת על חיובה בהיטל השבחה הועברה לבחינת שמאי מייעץ.

המבקשת מבססת את ההליך בו נקטה על לאקונה הקיימת לשיטתה בסעיף 198 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), המקנה זכות ערעור לבית משפט לעניינים מינהליים "על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה" (וכן בדומה סעיף 14(ד) בתוספת השלישית לחוק), אך אינו מסדיר הגשת בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים של הוועדה, דוגמת ההחלטה מיום 22.11.15 הנתקפת בהליך דנא. לטענת המבקשת, יש להשלים את הלאקונה באמצעות האמור בפרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984 (אליו מפנה תקנה 28 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000), לפיו ערעור על החלטת ביניים אפשרי לאחר נטילת רשות.

עמדת המבקשת (וכן העמדה המוצגת בהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בעמ"נ 6698-11-08 הוועדה המקומית לתכנון חיפה נ' הלל (12.1.09) עליה נסמכת המבקשת) אינה מתיישבת עם פסיקתו של בית המשפט העליון. וכך נקבע לעניין זה ברע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה (7.10.09; כב' השופט גרוניס בפסקה 10):

"פרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי אינו עוסק בשאלה האם קיימת זכות להגיש ערעור או בקשת רשות ערעור. התקנות מסדירות עניינים שונים הקשורים לערעור ולבקשת רשות ערעור, כגון מועדים, אופן הגשה וכדומה. הפניה לתקנות המסדירות את המתכונת הדיונית של ההליך אינה מלמדת על כוונה להחיל גם את ההוראות הנוגעות לשאלה האם ניתן לתקוף החלטת ביניים לפני סיומו של ההליך. הוראות בנושא זה קבועות בחוק ולא בתקנות. זאת ועוד, אילו היו תקנות בתי המשפט לענינים מינהליים מתיימרות לקבוע את המקרים בהם ניתן להגיש ערעור או בקשת רשות ערעור, הרי שמדובר היה בחריגה מסמכות. קביעת הליך השגה על החלטה שיפוטית, האם בדרך של ערעור בזכות או ברשות, עניין הוא לחקיקה ראשית בלבד".

באותה פרשה הוכרה אפשרות הגשת בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים של ועדת ערר שהוקמה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962, משום שעל ועדה זאת חלות הוראות חוק בתי דין מינהליים, תשנ"ב-1992 (להלן – חוק בתי דין מינהליים), לרבות סעיף 45 לחוק האמור, לפיו ניתן לערער ברשות (לבית המשפט המחוזי ולא לבית המשפט לעניינים מינהליים) על החלטות ביניים של בית דין מינהלי. אלא שהוראה זו אינה ישימה במקרה שלפנינו, באשר ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה שהוקמה לפי חוק התכנון והבניה, אינה כפופה להוראות חוק בתי דין מינהליים (ראו סעיף 4(א) והתוספת לחוק זה).

נותרה השאלה האם יש לפרש את המונח "החלטה" בסעיף 198 לחוק התכנון והבניה, ככולל בתוכו גם החלטת ביניים של ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה, כך שגם החלטת ביניים כזאת ניתנת לתקיפה באמצעות הגשת ערעור מינהלי, אף קודם שהסתיים ההליך בוועדת הערר. בהתייחס לשאלה זאת אמר בית המשפט העליון (כב' השופט פוגלמן) לפני כשנה את הדברים הבאים (בר"ם 6657/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח-תקוה נ' היועץ המשפטי לממשלה (28.10.14)):

"השאלה אם ניתן להגיש ערעור על החלטת ביניים של ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה נדונה בבית משפט זה פעמים מספר. בבר"ם 10275/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נ' צפדיה (24.6.2007) השיבה לה הנשיאה ד' ביניש (בדן יחיד) בשלילה. זו גם הייתה עמדתי בבר"ם 3474/10 בלסקי נ' הוועדה המקומית זבולון (27.9.2012) (להלן: עניין בלסקי); ובבר"ם 5216/12 הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' כנס הבפטיסטים בישראל בע"מ, פסקה 23 (5.1.2014) נטתה השופטת ד' ברק-ארז אף היא לעמדה זו, אם כי לא ראתה להכריע בה משהחליטה לדחות את הבקשה לרשות ערעור לגופו של עניין. בעניין קופרמן ציין המשנה לנשיאה א' ריבלין (בהסכמת השופטים ס' ג'ובראן וד' חשין) כי –

'ניתן לסבור שנוסחו של סעיף 198(ח) אינו סוגר את הדלת באופן מוחלט והרמטי בפני קיום ביקורת ערעורית מיידית על החלטות שאינן מסיימות את ההליך באופן פורמאלי אך יש בהן כדי ליצור מצב בלתי-הדיר. גם ההחלטה בעניין צפדיה, כך נראה לי, אינה סותמת את הגולל על אפשרות כזו [...]. אולם אין לי צורך לקבוע מסמרות בעניין זה, כיוון שמכל מקום מקובלת עלי עמדתו של בית המשפט קמא, שסבר כי במקרה שלפנינו הדלתות עודן פתוחות וניתן יהיה –במידת הצורך – לקיים בירור ערעורי עתידי'.

כאמור, בעניין בלסקי הבעתי את השקפתי שלפיה אין אפשרות להשיג על החלטת ביניים של ועדת ערר להעביר תביעה לדיון לפני שמאי מכריע שלא במסגרת ערעור על החלטתה הסופית. אולם גם אם אניח כי לא נסגרה הדלת לכך באופן מוחלט, איני סבור כי לפנינו מקרה המצדיק לחרוג מן הכלל... משכך – גם לגופו של עניין – לא היה מקום לסטות מן הכלל ולדון בערעור בשלב זה אפילו היה ניתן לעשות כן".