רע"א 8118/15 מפעלי ים המלח בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים וביוב ואח'

           בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית הדין לענייני מים (השופט ר' שפירא ונציגי הציבור ש' שטרייט ו-י' מנטל) מיום 28.10.2015, בה נדחתה בקשת המבקשת לדחייה על הסף של ערר לפי סעיף 31 לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים) שהגישה המשיבה 2. כמו כן, דחה בית הדין את בקשתה החלופית של המבקשת למחיקה על הסף של חלקים מן הערר.

1. המבקשת, חברת מפעלי ים המלח בע"מ (להלן: מי"ה), היא חברה העוסקת בהפקת מינרלים שונים ממימי ים המלח, בין היתר, באמצעות הזרמת מים מחלקו הצפוני של ים המלח לחלקו הדרומי ואידויים בבריכות אידוי. פעילות זו נעשית מכוח שטר זיכיון שהוענק למי"ה על-ידי המדינה בשנת 1961 ועוגן בחוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961. ביום 7.6.2015 הגישה המשיבה 2, אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה (להלן: המשיבה 2), ערר לבית הדין לענייני מים נגד המשיבה 1, הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן: הרשות) וכן נגד מי"ה בו עתרה למתן צו המורה לרשות לעשות שימוש בסמכויות המוקנות לה לפי חוק המים ולחייבה לפעול לשם אסדרת פעילותה של מי"ה באמצעים הבאים: מתן רישיון הפקה שיגביל את כמות המים שתוכל מי"ה לשאוב מים המלח (להלן: הסעד העיקרי); קביעת תנאים ברישיון ההפקה; מתן רישיון הקמה ביחס למתקני השאיבה של מי"ה והטלת היטל הפקה על מי"ה (להלן: הסעדים המשניים). בערר נטען כי נקיטת פעולות אלו חיונית על מנת לעצור, ככל שניתן, את המשך דלדולו של ים המלח. ברקע הדברים פניותיה של המשיבה 2 לאורך השנים לרשות בבקשה כי תסדיר את פעולתה של מי"ה בים המלח באמצעות רישיון הפקה. ממכתבים של הרשות למשיבה 2 משנת 2013 עולה כי הרשות זימנה את מי"ה לדיון בנושא רישוי פעולת ההפקה שלה ואף הודיעה לה בינואר 2014 כי בכוונתה להוציא רישיון הפקה עד לסוף אותו חודש. למרות זאת, ביום 24.3.2014 הודיעה סמנכ"לית אסדרה ברשות לנציגי המשיבה 2 כי נושא הרישיון נמצא בדיונים וכי משרד המשפטים נתן הוראה שלא להנפיק רישיון כזה "עד לקבלת הכרעה בעניין" (להלן: המכתב ממרץ 2014). במכתב זה ראתה המשיבה 2 החלטה של הרשות לסרב להוציא רישיון הפקה למי"ה ומכאן הערר שהגישה לבית הדין לענייני מים.

2. ביום 9.7.2015 הגישה מי"ה בקשה לדחיית הערר על הסף ולחלופין למחיקת הסעדים המשניים. לטענת מי"ה הערר אינו עומד בדרישות סעיף 31 לחוק המים שכן הסעד המבוקש בו נוגע להפעלת שיקול דעת מנהלי של הרשות שטרם החליטה אם פעולתה של מי"ה דורשת רישיון הפקה אם לאו להבדיל מסירוב של הרשות ליתן רישיון הפקה כזה. מכל מקום, כך נטען, למשיבה 2 אין זכות להגיש ערר לפי סעיף 31 לחוק המים וככל שהיא נסמכת על סעיף 31 לחוק, הערר הוגש באיחור שכן יש להגיש ערר לפי סעיף זה תוך 21 יום מיום מסירת ההודעה על הסירוב ליתן רישיון, והודעה כאמור ניתנה לשיטת המשיבה 2 במרץ 2014. טעם נוסף שצוין בבקשה הוא השיהוי בהגשת הערר, לאחר 50 שנה בהם עושה מי"ה שימוש במי ים המלח. לחלופין טענה מי"ה כי הסעדים המשניים הם סעדים מוקדמים, שכן טרם נקבע שעל הרשות להנפיק למי"ה רישיון הפקה וממילא הרשות לא בחנה את היבטיו השונים של רישיון זה, לרבות התנאים שיכללו בו.

3. בית הדין לענייני מים דחה את בקשת מי"ה על שני חלקיה בציינו כי סעיף 23 לחוק המים אוסר על הפקת מים ללא רישיון או בסטייה מתנאי הרישיון אשר אמור לכלול תנאים להפקה לפי סעיפים 25-24 לחוק המים. בענייננו, כך נקבע, בשים לב לאמור בסעיפים אלו ולאור חשיבותו של האינטרס הציבורי שבשמו הוגש הערר, אין מקום לדחות את הערר על הסף בטענה כי המשיבה 2 אינה זכאית לפנות לבית הדין בערר לפי חוק המים, ואף לא בשל השיהוי לכאורה שבהגשת הערר. אשר לטענה כי הערר אינו עונה לתנאי סעיף 31 לחוק המים, קבע בית הדין כי אין בטענה זו כדי להביא לקבלת הבקשה שכן על סוגיה זו להתברר במסגרת הדיון בערר, וייתכן שיש מקום להעניק לסעיף 31 פרשנות מרחיבה בנסיבות העניין. בית הדין ציין בהחלטתו כי אף הרשות הייתה סבורה - כפי שפירטה בתשובותיה למשיבה 2 טרם הגשת הערר - כי יש מקום להסדיר את פעילותה של מי"ה במסגרת רישיון הפקה, אך היא טרם עשתה כן. בית הדין הוסיף כי המשיבה 2 כעותרת ציבורית מייצגת את כלל ציבור הנפגעים מסירובה של הרשות להסדיר את פעילותה של מי"ה ברשיון וכי אינטרס ציבורי חשוב זה ראוי שיידון לגופו של עניין. אשר לשיהוי, נקבע כי התנהלות המשיבה 2 אינה מלמדת על כך שזנחה את הערר; כי ספק אם ניתן להצביע על אינטרס ראוי כלשהו שנפגע בעקבות הגשת הערר באיחור; וכי גם בהנחה שהערר הוגש בשיהוי - חשיבות האינטרס הציבורי גוברת על כך בנסיבות העניין. אשר לבקשה החלופית למחיקת הסעדים המשניים נקבע כי סעדים אלו כרוכים בשאלה העיקרית הנדונה במסגרת הערר – הנפקת הרישיון - ועל-כן אין למוחקם בשלב זה. בית הדין הוסיף וציין בהקשר זה עוד כי נוכח מחדלה המתמשך של הרשות מלקבל החלטה בעניין הנפקת רישיון הפקה לא ניתן לקבל בשלב זה את הטענות לפיהן לא ניתנה לה ההזדמנות להפעיל את שיקול דעתה ביחס לסעדים אלו.

4. מכאן הבקשה שבפניי בה שבה מי"ה וטוענת כי הערר שהגישה המשיבה 2 אינו בסמכותו העניינית של בית הדין וכי אם יקבע בית הדין במהלך הדיון בערר כי הוא נעדר סמכות לדון בו, כעמדתה, יימצא כי ההליך נוהל לשווא. אשר לשיהוי בהגשת הערר טוענת מי"ה כי היה על בית הדין לקבוע שהערר הוגש באיחור אף אם הוא סבור שהמשיבה 2 לא זנחה את כוונתה לערור ואף אם לגישתו לא נגרם כל נזק מן האיחור. באשר לסעדים המשניים טוענת מי"ה כי בניגוד לקביעת בית הדין אלו אינם כרוכים בסעד העיקרי ויש למחקם. עוד נטען כי מחדלה של הרשות – ככל שהיה כזה – בכך שלא להסדיר את פעולתה של מי"ה ברישיון הפקה, אין בו כדי להביא לכך שבית הדין ישים עצמו בנעליה עוד בטרם ניתן הרישיון.

5. המשיבה 2 מצידה סומכת ידיה על החלטתו של בית הדין וטוענת כי יש לפרש בהרחבה את סעיף 31 לחוק המים נוכח תכלית הסעיף, ולהותיר את דלתות בית הדין פתוחות בפני כל ארגון הרואה עצמו נפגע מהחלטת הרשות. לטענת המשיבה 2 בקשתה של מי"ה אינה עומדת בתנאי סעיף 41(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט), שכן ההחלטה נושא הבקשה אינה משנה את מצבה של מי"ה ואינה גורמת לה נזק בלתי-הפיך. לגישת המשיבה 2 טענתה של מי"ה בדבר חוסר סמכותו של בית הדין לדון בערר משוללת יסוד, ולטענתה קבע בית הדין הלכה למעשה כי מסורה לו הסמכות לדון בטענות שמעלה המשיבה 2. המשיבה 2 מתנגדת למתן רשות ערעור ומבקשת כי ככל שייעשה שימוש בתקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי), יתאפשר לה להוסיף טיעונים בכתב.

6. הרשות מציינת בתגובתה כי מדובר בסוגיה בעלת משקל ציבורי לא מבוטל וכי היא אינה סבורה כי יש לסלק את הערר על הסף בכל הנוגע לסעד העיקרי המבוקש בו. עם זאת, סבורה הרשות כי היה על בית הדין לקבל את בקשתה החלופית של מי"ה למחיקת הסעדים המשניים שכן סעדים אלו מקדימים את זמנם. הרשות מציינת כי בין מי"ה לבין המשיבה 2 קיימת מחלוקת ביחס לעצם החובה לפעול בהתאם לרישיון הפקה לפי חוק המים, וככל שיכריע בית הדין כי הדין עם המשיבה 2 וכי מי"ה אכן חייבת לפעול ברישיון, יינתן הסעד העיקרי שיקבע כי על רשות המים לפקח על פעילותה של מי"ה ולהפעיל את שיקול דעתה המנהלי במסגרת רישיון ההפקה על כל פרטיו.

7. לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובות לה, החלטתי לעשות שימוש בסמכותי לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 לראות בבקשה כאילו ניתנה עליה רשות ערעור והוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה וזאת בסוגיה אחת בלבד הנוגעת לסמכותו העניינית של בית הדין. בהינתן תוצאה זו איני סבורה כי תיפגע זכותה של המשיבה כבעלת דין ועל כן ניתן פסק הדין במתכונת זו למרותה התנגדותה.

           סעיף 24 לחוק בתי דין מנהליים, התשנ"ב-1992 החל על בית הדין למים קובע כי "בית דין רשאי למחוק על הסף, ערר, כולו או מקצתו, אם שוכנע שאין לבית הדין סמכות או שהערר אינו מגלה עילה, או שהוא טורדני או קנטרני". בענייננו קבע בית הדין כי אין להידרש לשאלת הסמכות בשלב זה אלא בסוף ההליך.