רע"א 7393-15 דוד נ' מינהל מקרקעי ישראל

א.         בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופטת מ' נד"ב, השופטת ו' פלאוט, והשופט ד"ר ש' בורנשטין) מיום 11.9.15 בתיק ע"ר 43991-08-14, בו התקבל ערעור המשיב על פסק דינו המשלים של בית משפט השלום בראשון לציון (השופטת ד"ר א' סורוקר) מיום 9.6.14 בתיק ת"א 56163-05-11 ונדחתה תביעתו שכנגד של המבקש בתיק ת"א 6859/04. הפרשה עניינה סכסוך בדבר חלקת מקרקעין.

             רקע והליכים קודמים

ב.          ענייננו במקרקעין הידועים כחלקה 57 בגוש 4252 באזור התעשיה בראש העין, ומצויים בבעלות רשות הפיתוח. כחלק מתכנית לקידום אסירים משוחררים, נתנה המועצה המקומית ראש העין [כהגדרתה בשעתו; להלן המועצה] בשלהי שנות השבעים רשות למבקש – כמו גם לאחרים – להשתמש בקרקע ולהקים במקום קיוסק בשטח של 16 מ"ר. אישור זה ניתן על ידי המועצה חרף העובדה שלא הייתה בעלת הזכויות במקרקעין. בהמשך, ועל פי הקביעות בפסק דינו של בית משפט השלום, התירה המועצה שימושים עסקיים נוספים במקום, והעלימה עין מחריגות בניה שביצע המבקש, לרבות מבנים נוספים שהקים והשכיר לצדדים שלישיים. המשיב החל בפיקוח במקום רק משנת 1992, באמצעות ביקורות פתע שערך מעת לעת. במהלך השנים בחן המשיב אפשרות להסדרת זכויות המבקש בהסכם חכירה, אולם הסכם זה מעולם לא נחתם ולא נעשו פעולות אכיפה. 

א.         כך, רק בשנת 2004 פנה המשיב לבית משפט השלום, בתביעה לסילוק ידו של המבקש מן המקרקעין, ולחיובו בדמי שימוש ראויים בטענה כי תפס בהם חזקה שלא כדין (ת"א (שלום- ראשון לציון) 6859-04). בתגובה, הגיש המבקש תביעה שכנגד, וביקש כי בית המשפט יצהיר שהוא בעל זכות בלתי הדירה בקרקע בהיותו מחזיק בה כשלושים שנה ברשות המועצה ובהסכמה שבשתיקה מצד המשיב. עוד ביקש כי המשיב יחויב לכרות עמו חוזה חכירה; ולמצער, כי פינויו יותנה בפיצוי בגין השקעותיו במשך השנים במקום.

ב.          תביעת המשיב התקבלה ביום 24.9.08, ובית משפט השלום הורה על סילוק ידו של המבקש מן המקרקעין. נקבע כי הרשות להשתמש במקרקעין היתה בעלת אופי זמני ומוגבל; כי מעמד המבקש בקרקע הוא של "בעל רשות הדירה"; וכי המינהל זכאי לדרוש את פינויו. נוכח נסיבות המקרה, ביניהן העובדה כי המשיב ישן על זכויותיו ונמנע מפעולות אכיפה במקום, נדחה מועד הפינוי בשנה.

ג.          לצורך דיון בתביעת המבקש לפיצוי בגין השקעותיו במקרקעין, הפריד בית המשפט בין תביעת המבקש לפיצוי בגין הבניה הבלתי-חוקית שביצע במקום, לבין השקעותיו בפיתוח הקרקע והקמת הקיוסק. באשר לבניה הבלתי חוקית נקבע כי המבקש ביצע את עיקר הבניה על דעת עצמו לאחר שכבר היה מודע לטענות המשיב כנגדו, ותוך נטילת סיכון כלכלי ומשפטי. כענין של מדיניות משפטית נקבע שאין מקום למתן פיצוי בגין בניה זו, וכי מתן פיצוי משמעו הכרה עקיפה במעשה של עבירה פלילית. הוער, כי אין בהעלמת העין מהתרחבות הבניה שביצע המבקש או בהימנעות המשיב מפעולות אכיפה במקום כדי להכשיר את הבניה או להקנות זכות לפיצויים. עם זאת, היה בית המשפט נכון לבחון את תביעת המבקש לפיצוי בעבור השקעתו בפיתוח הקרקע ובהקמת הקיוסק – השקעה שבוצעה באופן חוקי. לעניין זה לא הצליח המבקש לכמת את השקעותיו בקרקע ולא הציג כל אסמכתא להוצאותיו. לפיכך, וכן נוכח העובדה שהמבקש החזיר את השקעותיו בדרך של הפקת פרנסה מן המקרקעין תוך אי-תשלום דמי שימוש, נדחתה תביעתו לפיצוי בגין השקעותיו בפיתוח הקרקע. כן נקבע, כי בשל נסיבות המקרה לא יוטל מימון ההריסה על המבקש ולא ייגבו ממנו דמי שימוש בקרקע. בנכונותו של בית המשפט לבחינת תביעת הפיצויים, כמו גם בדחיית תביעתו של המשיב לדמי שימוש ראויים ולמימון ההריסה על ידי המבקש, נמצאה נקודת איזון בין אינטרס הודאות של המבקש והסתמכותו, לבין הזכאות הקניינית של המשיב בקרקע.

ד.          שני הצדדים עירערו על פסק הדין – מזה ומזה –  לבית המשפט המחוזי. המבקש טען בערעורו (ע"א 14713-11-08) להפליה, שכן מחזיקים נוספים הקיימים במתחם זכו להסדרת זכויותיהם, ועל כן יש להסדיר גם את זכויותיו מכח עקרון השויון. לחלופין, שב וטען כי יש להכריז עליו כבעל רשות בלתי הדירה במקרקעין מאחר ומחזיק בהם למעלה מ-30 שנה בהסכמת המועצה ובהסכמה מכללא של המינהל. לחלופי חלופין, טען שנית כי יש להתנות פינויו בפיצוי. מנגד, טען המשיב בערעורו (ע"א 3814-12-08), כי יש לחייב את המבקש בתשלום דמי שימוש ראויים ובהריסת המבנים הבלתי חוקיים שהקים במקום, שכן אין להטיל עלויות אלה על הקופה הציבורית.

ה.         ביום 27.1.10 ניתן פסק דין מאוחד בשני הערעורים (השופטים א' יעקב, א' דודקביץ ו-ז' בוסתן), בו אושרה הקביעה כי הרשות שניתנה למבקש בקרקע היתה רשות הדירה, נדחה ערעור המבקש לעניין הפיצויים שדרש, ונדחה ערעור המשיב לעניין הוצאות הריסתם של המבנים. עם זאת, נקבע כי היה על בית המשפט לדון בטענת ההפליה לצורך הכרעה בשאלת זכויותיו. משכך הוחזר הדיון לבית משפט השלום. עוד נקבע כי אין מקום לפטור את המבקש מדמי שימוש ראויים בגין השימוש במקרקעין החל משנת 1997 ובכפוף להתיישנות, וכי התיק יוחזר לבית משפט השלום גם לצורך קביעת דמי שימוש ראויים.

ו.           ביום 9.6.2014 ניתן פסק הדין המשלים בבית משפט השלום, בו נבחנה טענת ההפליה (סוגיית דמי השימוש הוסדרה בפסק דין קודם מיום 14.9.10). במסגרת הדיון, נבחנו שמונה מקרים שכלפיהם טען המבקש את טענת ההפליה. ביחס למקרים נוספים לא הצליח המבקש להמציא מסמכים. לאחר שמיעת העדים ובחינת הראיות, נמצאו שני מקרים בעלי מאפיינים דומים לעניינו של המבקש והם שני משוקמים אשר קיבלו בשנות השבעים, עקב מצוקה אישית וכלכלית, רשות מן המועצה המקומית ראש-העין לעשות שימוש מוגבל במקרקעין לצרכי פרנסה. בשני מקרים אלה אישרה ועדת הפשרות של המשיב הסדרי חכירה עם השניים בלא מכרז, ולאחר מספר הליכים משפטיים נחתמו הסכמים אלה. נוכח הדמיון בין המקרים, קבע בית המשפט כי יש לאפשר למבקש להסדיר זכויותיו בקרקע ולנהל עמו משא ומתן לכריתת הסכם חכירה ללא מכרז. ככל שהסכם לא ייכרת, ייכנס צו הפינוי לתוקף וניתן יהיה להוציאו לפועל.

ז.           על פסק הדין המשלים ערער המשיב. נטען, כי הקניית קרקע ללא מכרז פוגעת בציבור הרחב ובעקרון השויון; כי פסק הדין פותח פתח לפולשים לדרוש הקצאת קרקע בפטור ממכרז; כי ניתנו בעבר למבקש הזדמנויות להסדרת זכויותיו, אך לא עשה זאת; וכי לא היה מקום לקבל את טענת ההפליה – ראשית מאחר שלא דובר בפרקטיקה נוהגת ושנית, כי אף אם היתה הפליה, אין בה כדי להעניק לו זכות שאינה נתונה לו על פי דין.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

ח.         ביום 11.9.15 התקבל ערעור המשיב. בית המשפט המחוזי בחן את המקרה בהתאם להלכה שנקבעה בבג"צ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצרפ"ד מו(1) 191 (1991) (להלן עניין חוקה לישראל), שערך הבחנה בין שלושה מצבים של טענות הפליה ונפקותם; האחד – כאשר הרשות השלטונית מכירה בזכותם של אחרים בדין, אך שוללת זכות זו מפלוני למרות שהיא נתונה לו באופן אובייקטיבי; השני – כאשר הרשות השלטונית מעניקה לאחרים זכות, בלא שיש לה סמכות לעשות כן, ונמנעת מהענקתה לפלוני; והשלישי – כאשר הרשות משתמשת בשיקול הדעת שניתן לה כדי להעניק זכות לאחרים, אך אינה עושה זאת כלפי פלוני. במקרה דנא, נקבע כי מאחר שלא הובאה ראיה לכך שהקצאת המקרקעין נעשתה כדין (נטען כי ההקצאה נעשתה לכל היותר בטעות), וכי הצדדים לא טענו להוראת דין – אם בכלל – שלפיה הקצה המשיב מקרקעין לאחרים בלא מכרז, נכלל המקרה בגדר המצב השני: זכות שהוענקה לאחרים בלא שלרשות היתה סמכות לעשות כן. במקרה זה, אין בהפליה הפסולה כדי לחייב את הרשות השלטונית בהענקת הזכות גם לפלוני אשר הופלה, ואין לחייב את המדינה לפעול בניגוד לחוק:

"כל שביכולתו של פלוני לעשות הוא להביא לידי כך שהרשות המינהלית תחדל ממנהגה המפלה ותפסיק להעניק לאחרים טובות הנאה שאינן מגיעות להם כדין" (עניין חוקה לישראל, פסקה 16 לפסק דינו של השופט –כתארו אז – א' ברק).

אשר על כן, נקבע כי גם אילו התקיימה הפליה, אין בכוחה להעניק למבקש זכות שהדין אינו מעניק לו, שכן הענקת מקרקעין בלא מכרז עומדת בניגוד לחוק.

ט.         בית המשפט ציין כי בחן גם את תקנה 25 לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993, המגדירה את המקרים בהם ניתן להעניק פטור ממכרז לעסקה במקרקעין, ולא מצא בה הוראה לפיה היה רשאי המשיב להעניק את המקרקעין דנא, מה גם שטענה כזו לא נטענה. לסיכום, העיר בית המשפט כי שמירת עקרון השויון בהקצאת מקרקעין הוא האינטרס המכריע במקרה דנא.

הבקשה

י.           כלפי פסק הדין האמור הגיש המבקש ביום 2.11.15 את בקשת רשות הערעור דנא. בבקשה טענות למכביר, כלפי המשיב וכלפי בית המשפט. להלן עיקרן: