פסק-דין בתיק תמ 134/07 - פסקדין

1.         בקשה לאישור תביעה כתביעה ייצוגית.

2.         עניינה של התובענה באגרה שגובה המשיבה (להלן: " העירייה") בגין גרירת מכוניות בשטח העיר רחובות. המבקשת חנתה במקום אסור, מכוניתה נגררה ונגבתה ממנה אגרה בשיעור של 200 ש"ח.

3.         בתקופה הרלוונטית לתובענה עמד בתוקפו חוק העזר לרחובות (העמדת רכב וחנייתו) התש"ן - 1989 (להלן: " חוק העזר"). בחוק העזר נקבע כי בגין הרחקת רכב, גרירתו והחסנתו, תשולם אגרה או תשלום כמפורט בתוספת החמישית לתקנות התעבורה התשכ"א  - 1961 (להלן: " תקנות התעבורה" - ר' ס' 7ג' לחוק העזר, וכן התוספת הראשונה לחוק העזר, המפנה לתוספת החמישית לתקנות התעבורה).

בתוספת החמישית לתקנות התעבורה (להלן: " התוספת החמישית"), נקבעו תעריפים בגין הרחקת רכב שנגרר (בשקלים ישנים). בס' 4 לתוספת החמישית נקבע מנגנון לפיו:

" האגרות והתשלומים שבפסקה זו, יותאמו לשיעור העלאות המחירים לשירותי גרירה שאישר הממונה על המחירים לפי סעיף 16ז לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים תשי"ח - 1957 ויעוגלו לשקל הקרוב".

4.         ביום 28.1.1990 פורסם בפעם האחרונה "היתר להעלאת מחירי שירותי גרירה" בו הותר להעלות את מחיר השירותים לסכום של 29.3 ש"ח - 43.95 ש"ח - בהתאם לשעת ביצוע הגרירה. לאחר מכן לא עודכן התעריף פעם נוספת. עם חקיקתו של חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים תשנ"ו -1996, בוטל הפרק בחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים תשי"ז - 1957 שכותרתו "יציבות מחירים", הכולל בין היתר את ס' 16ז' הנ"ל.

בפועל חויבו בעלי מכוניות באגרת גרירה ע"ס 200-250 ש"ח בגין הגרירה בתקופה נושא התובענה.

טענות המבקשת

5.         המבקשת טענה כי האגרה שנגבתה ממנה, היא בשיעור העולה על המותר על פי הדין, שכן הסכום המקסימאלי שניתן היה לגבות הוא הסכום של 29.30 ש"ח, הסכום שהותר ביום 28.1.1990 מכוח ס' 16ז'  לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים תשי"ח - 1957.

6.         לטענת המבקשת, סמכות מועצת העירייה להתקין בחוק עזר אגרה היא סמכות מוגבלת. לטענתה, לעירייה ניתנה סמכות כללית להתקין חוקי עזר בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: " פקודת העיריות"), ובפקודת התעבורה התשכ"א -1961 (להלן: " הפקודה"). אולם, הוראת ס' 77 לפקודה היא הוראת דין מאוחרת ומיוחדת להוראת פקודת העיריות, ובה הוענקה למועצה סמכות מיוחדת להתקין חוקי עזר בנושאים המפורטים בס' המשנה 1-7 לתקנות. בכלל זה הוקנתה למועצה הסמכות להתקין חוקי עזר בנוגע לאמצעים שיינקטו לגבי רכב החונה במקום שהעמדתו אסורה, לרבות הרחקתו, גרירתו והחסנתו, כאשר בסעיף משנה 4 ניתנה למועצה הסמכות לקבוע אגרה בגין הרחקה, גרירה והחסנה של רכב כאמור.

7.         המבקשת טענה כי בס' 77 לפקודה (שהוא מקור הסמכות להתקנת חוק העזר), נקבע כי לצורך התקנת חוקי עזר בנושאי תעבורה, נדרשת הסכמה הן של שר הפנים והן של שר התחבורה. כן נקבע כי חוק עזר בנושאי תעבורה כפוף לתקנות שיותקנו על ידי שר התחבורה לפי ס' 70-72 לפקודה. מכאן שחוק העזר כפוף לתקנות - כפי שנקבע בס' 77(ב) לפקודה.

המבקשת הפנתה לתקנה 77 לתקנות התעבורה שקובעת כי " רכב שהורחק, הוחסן או שגלגליו ננעלו לפי ס' 70א לפקודה, לא יוחזר לבעלו ולא ישוחרר מנעילתו אלא לאחר ששילם את האגרה או התשלום שנקבעו בתוספת החמישית". לטענת המבקשת, מאחר שתקנה 77 לתקנות התעבורה הותקנה לפי ס' 70א' לפקודה, אין למועצת העירייה סמכות להתקין בחוק העזר אגרה בסכום העולה על סכום האגרה שנקבע בהתאם להוראות התוספת החמישית לתקנות.

המבקשת טענה כי ההיסטוריה החקיקתית מעידה על כך כי ס' 77 לפקודה הוא מקור הסמכות להתקנת התקנות. עוד נטען כי ההלכה הפסוקה קבעה כי חוק העזר כפוף לתקנה, וכי אין להחמיר בחוק העזר מעבר לתקנה, על פי כלל הכפיפות שבס' 77(ב) לפקודה. זו היתה גם עמדת המחוקק הראשי בוועדת הכלכלה, כי יוצב מנגנון פיקוח פרלמנטארי על קביעת התעריף המירבי.

8.         המבקשת טוענת כי הגבייה בפועל של אגרת הגרירה היתה מנוגדת להוראות החוק המסמיך ולהוראות תקנה 77 לתקנות. לטענתה, מדובר בפרשנות של חוק פיסקאלי, כאשר בית המשפט אינו יכול לתת למונחים של המחוקק פירוש שאין הלשון סובלת, וזאת אף בהנחה שהמחוקק שגה. אין להטיל תשלום חובה אלא על פי תכלית ברורה.

טענות העירייה

9.         פסק דין זה ניתן בהתאם לטענותיה של העירייה בסיכומים, במסגרתם היא לא חזרה על חלק מהטענות שהועלו על ידיה בשלבים קודמים, ולכן יש לראותה כמי שזנחה אותן.

10.       בסיכומים מטעמה, לא חלקה העירייה על נקודת המוצא של המבקשת לפיה מקור הסמכות מכוחו הותקן חוק העזר הוא תקנות התעבורה, משום שחוק העזר מכפיף את עצמו אליהן "מרצון". לגישתה השאלה היחידה שיש לברר אותה היא שאלת הפרשנות הנכונה של התוספת החמישית. העירייה גם איננה חולקת על כך כי " לשונה הפשוטה של התוספת החמישית קובעת את התעריפים אשר ייגבו מבעל הרכב בגין גרירתו ומעמידה אותם בשיעור שאיננו ריאלי נכון להיום". לאור עמדה זו של העירייה, מתייתר הצורך לדון בטענות נרחבות שהועלו על-ידי המבקשת בהקשר לשאלת מקור הסמכות לגבות את האגרה, ויש להתמקד בשאלת פרשנות הוראות התוספת החמישית. 

11.       טענתה של העירייה היא כי יש לפרש את הוראות התוספת החמישית לאור כוונת המחוקק, שהיתה שמירה על הערך הריאלי של האגרה. האגרה - כך נטען - נועדה לשקף את הוצאות הרשות בפועל. אפשרות אחרת תיתן תמריץ לנהגים לבצע עבירות חנייה. העירייה טענה כי מסקנה זו בדבר תכלית החקיקה והפרשנות הנכונה שיש לתת לתוספת החמישית, עולה גם מדברי חקיקה אחרים.

עוד נטען כי האמור בס' 15א' לתקנות התעבורה, המתייחס רק לתוספת הראשונה, הוא בגדר של "טעות קולמוס", ועל בית המשפט לתקנה, ולהורות כי מנגנון ההצמדה שבתקנה הנ"ל, יחול גם על התוספת החמישית. בית המשפט מוסמך - כך נטען - לתקן טעויות קולמוס של המחוקק, כדי למנוע תוצאה אבסורדית ובלתי סבירה שאיננה מתיישבת עם מכלול החוק.

12.       לחלופין נטען כי אין הצדקה להורות על השבה של הכספים על ידי העירייה, אף אם יתקבלו טענות המבקשת במלואן, משום שהעירייה שינתה את מצבה לרעה. זאת, משום שהכספים לא נכנסו לקופתה אלא שימשו אותה לכיסוי הוצאות הגרירה. בנוסף, העירייה פעלה בתום לב, והתובענה נולדה בעוולה (שכן המבקשת החנתה את מכוניתה במקום לא חוקי).

דיון