פסק-דין בתיק עתמ 248/06

העתירה

1. בעתירתם ביקשו העותרים כי תינתן הצהרה לפיה תוכנית מפורטת 153/101/02/4 איחוד וחלוקת מגרשים תוך שינוי יעוד קרקע המתייחסת למרחב תכנון מקומי אשקלון, ואשר אושרה ע"י המשיבה 1, בתאריך 18.4.2005 ואושרה ע"י שר הפנים ביום 25.9.05 (להלן: "התוכנית"), בטלה. במהלך הדיון ובסיכומיהם צמצמו העותרים את עתירתם באופן שביקשו כי יקבע שהתוכנית תישאר בתוקף, למעט לגבי מגרשים 21-25 בתוכנית, ולחילופין כי התוכנית תישאר בתוקף למעט לגבי מגרשים 23-25 בתוכנית. המשיבות ביקשו כי העתירה תידחה.

העובדות

2. שלושת העותרים מתגוררים בבתים צמודי קרקע ברחוב הדרור בשכונת אפרידר באשקלון. התוכנית משתרעת על כ- 19 דונם, מחולקת לשני מתחמים. המתחם המזרחי דרומי גובל בחלקות עליהן בנויים בתיהם של העותרים, ליתר דיוק, גובלים בחלקות העותרים המגרשים 23, 24 ו- 25 בתוכנית, כאשר מגרשים 21 ו- 22 ממוקמים בין בתי העותרים לרחוב הפרדס. יעודה של הקרקע, טרם אושרה התוכנית, היה שטח ציבורי פתוח, וחורשת אורנים היתה נטועה עליה.

המשיבה 2 הינה בעלת הזכויות בקרקע אליה מתייחסת התוכנית, ואף מגישת התוכנית. מטרת התוכנית שינוי יעוד הקרקע משטח ציבורי פתוח לאיזור מגורים א', כך שתותר במקום הקמת יחידות מגורים צמודי קרקע.

לאחר שהתוכנית אושרה להפקדה ע"י הועדה המחוזית, פורסמה התוכנית, כנדרש, בעיתונות, בילקוט הפרסומים ועל לוח המודעות בבניין עיריית אשקלון. המחלוקת בין הצדדים, אשר אף קיבלה ביטוי בפלוגתאות המוסכמות, הינה האם וכיצד פורסמה התוכנית בשטח התוכנית, ועל לוחות מודעות בשכונות הנוגעות לתוכנית. עמדת העותרים היא, כי נפלו ליקויים בפרסום דבר קיומה של התוכנית במתחם התוכנית ובלוחות המודעות בשכונות הנוגעות לתוכנית. בשל הליקויים הנטענים בפרסום, ביקשו העותרים כי יינתנו ההצהרות כמפורט לעיל. המשיבות לעומת זאת טענו, כי הפרסומים האמורים נעשו כדין, ולפיכך, דין העתירה להידחות.

3. משנקבעו פלוגתאות, והצדדים סיכמו בהתאם לפלוגתאות שנקבעו, אתייחס אף אני לכל אחת ואחת מהפלוגתאות.

הפלוגתא הראשונה - האם דינה של העתירה להידחות על הסף בשל טענת שיהוי וחוסר תום לב ואי צירוף צדדים רלוונטים.

4.       לאחר שהועדה המחוזית דנה בשתי התנגדויות, ביום 18.4.05 אישרה הועדה את התוכנית, וביום 25.9.05 אושרה התוכנית ע"י שר הפנים. ביום 23.11.05 פורסמה התוכנית המאושרת. נטען ע"י העותרים כי במחצית השנייה של חודש ספטמבר 2005, נודע להם דבר קיומה של התוכנית. העותרים פנו בבקשה לראש העיר אשקלון וחברי המועצה במכתב מיום  28.9.05 בו ביקשו לעצור את תהליך אישורה של התוכנית, וביטול שינוי היעוד לגבי המגרשים 21 - 25. ממועד זה ואילך ניהלו העותרים דיונים והתכתבויות מול המשיבות, כאשר נעשה ניסיון להגיע להסדר באופן שהתוכנית תתוקן, הכל כפי שמפורט בכתב העתירה ובנספחיה. את עתירתם הגישו העותרים ביום 23.3.06, לאחר שהניסיונות להגיע להסדר עם המשיבות לא צלח. יצויין לעניין זה, כי המכתב האחרון בסדרת ההתכתבויות בין העותרים למשיבים הינו מיום 5.2.06, הכוונה למכתבה של היועצת המשפטית לועדה המחוזית לב"כ העותרים עו"ד זלבסקי. נטען ע"י המשיבה 2 כי היה על העותרים למצות את ההליכים תוך 45 יום העומדים לרשותם בהתאם לתקנות, ובכל אופן כי ההליכים מוצו ביום 10.10.05, שכן במכתב שנכתב באותו יום ע"י הועדה המחוזית, הביעה הועדה באופן ברור את עמדתה, כי הפרסומים הנדרשים על פי הדין בטרם אישור התוכנית בוצעו כהלכה.

5.       שאלת השיהוי אינה נבחנת אך לפי אורך הזמן שחלף, אלא גם לאורם של פרמטרים נוספים - בין היתר, זכויותיהם של צדדים שלישיים והחשש לפגיעה בהם. בענייננו, המדובר בצדדים ישירים, אשר ניסו, בתום לב, כך ניתן להניח, להגיע להסדר ולייתר בכך את הדיון המשפטי. לא התרשמתי כי היה בענייננו "משיכת זמן" ע"י העותרים. לכן, למרות שחלפה כמעט חצי שנה מאז לטענת העותרים נודע להם דבר קיומה של התוכנית, ועד אשר הוגשה העתירה, דעתי היא כי אין לדחות את העתירה על הסף בשל טענת שיהוי.

6.       אשר לטענת המשיבה 2, כי דינה של העתירה להידחות על הסף בשל כך שצדדים רלבנטיים לא צורפו, הרי שעולה מכתב תשובתה של המשיבה 2 וסיכומיה, כי הכוונה לחברה הכלכלית באשקלון. בעניין זה נאמר "... אין ספק כי על העותרים היה לצרף את החברה הכלכלית לאשקלון, אשר הנה חברה עירונית הנושאת באחריות לפיתוח כל המתחמים בעיר אשקלון. חברה זו התקשרה בהסכם עם המשיבה, פרסמה כאמור מכרזים והתקשרה עם חברה אשר פועלת לפיתוח המתחם. אותה חברה עירונית שהתקשרה עם אותם רוכשים בהסכמי פיתוח ביחס למגרשים ולמקרקעין וגבתה את סכום הפיתוח, תוך שהיא נערכת בהתאם לבצע את עבודות הפיתוח במקרקעין ובכלל זאת יש להניח כי התקשרה היא עם קבלני משנה מטעמה למען אלו יבצעו את עבודות הפיתוח. בנסיבות הנ"ל ברי כי אף החברה הכלכלית לאשקלון הנה צד דרוש ונכון להליך זה, שכן להחלטות בית משפט נכבד זה השלכות ישירות על החברה הכלכלית לאשקלון".

תשובת העותרים לטענה זו הינה, כי "המשיבה מספר 2 העלתה טענה זו (בדבר הפגיעה בחברה הכלכלית לאשקלון - ר.א.) באופן סתמי ולא צרפה לתשובתה לעתירה כל חוזה שלה עם החברה הכלכלית לאשקלון בדבר התקשרות ביניהן לפיתוח המגרשים. אילו המשיבה מספר 2 היתה מצרפת בתשובתה חוזה עם החברה הכלכלית לאשקלון, היו העותרים מתקנים עתירתם על דרך צירוף החברה הכלכלית לאשקלון כצד להליך". תשובתם של העותרים מקובלת עלי, נראה כי לו סברה המשיבה 2, כי אכן החברה הכלכלית חלילה עלולה להיפגע מאי צירופה כצד להליך, היתה מעלה טענה זו לא כדרך אגב, או לכאורה כטענה סתמית, ואזי היו העותרים, או בית המשפט מיוזמתו, מצרפים את החברה הכלכלית כצד לעתירה. לכן, הטענה כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל אי צירוף צדדים רלבנטיים אף היא דינה להידחות.

הפלוגתא השניה - האם אכן פורסמה התוכנית על גבי שני השלטים כמצויין בנספח כה' 2 ועל גבי לוחות מודעות במרכז מסחרי בשדרות דרום אפריקה

7. נטען ע"י העותרים כי דבר הפקדתה של התוכנית לא פורסם כנטען ע"י המשיבים, היינו שלא פורסם על גבי שני שלטים ולוח מודעות במרכז המסחרי בשדרות דרום אפריקה. אין בידי לקבל טענה זו. כעולה מהעתירה וכתבי התשובה, הוגשו לוועדה המחוזית אישורים בדבר פרסום הפקדת התוכנית, הכוונה לאישור ביצוע הליכי פרסום על לוח מודעות, שנחתם ע"י יצחק עוזרי ביום 26.2.04 (נספח כט' לעתירה), וכן צילומים של שני שלטים שהוצגו בגבולות השטח שהתוכנית מתייחסת אליו, האחד ברחוב השייטת, והאחר בשביל להולכי רגל, כפי שצויין ע"י יצחק עוזרי בתרשים של האזור המתייחס לתוכנית (נספח כה' 2 לבקשה). העובדה שהשלטים שהוצבו בגבולות שטח התוכנית ועל לוח המודעות במרכז המסחרי בשדרות דרום אפריקה, לא נראו ע"י העותרים ואחרים שתצהיריהם צורפו לעתירה (נספח לב' 1), אינה יכולה ללמד על כך שהפרסום הנטען לא בוצע.

הפלוגתא השלישית - האם רשאית היתה הוועדה המחוזית ליתן תוקף חוקי לתוכנית מבלי שניתן תצהיר כנדרש בנספח ל', להוכחת פרסום התוכנית על גבי שני שלטים ולוח מודעות ומבלי שמולאה הסייפא בנספח כט', והאם די היה לצורך אישור התוכנית ע"י הועדה המחוזית כי יהיה בפניה את החומר כמפורט בסעיף 9 לכתב התגובה.

8. נקבע בסעיף 89א(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965, כי הודעה על הפקדת תוכנית מתאר מקומית ומפורטת תפורסם על גבי שלט "במקום בולט בתחום התכנית למשך התקופה שנקבעה להגשת התנגדויות". בתקנות התכנון והבניה (פרסום הודעה על הפקדת תכנית על גבי שלט לפי סעיף 89א לחוק), התשס"ד - 2004, (להלן: "התקנות"), נקבע אופן הצבת השלט וצורתו. בתקנה 4 שכותרתה "אופן הצבת השלט" נאמר כי "מגיש תכנית יציב את השלט בתחום התכנית במקום בולט לעיני הציבור בהתאם להוראות אלה:". לענייננו רלבנטית הוראת תקנה 4.1 לתקנות, בה נקבע כי "בתכנית החלה על מגרש אחד או על כמה מגרשים בודדים, שאינם מתחם ואשר חזיתם אינה עולה על 1,000 מטרים-בחזית אחד המגרשים".

9. לא בחוק התכנון והבניה ולא בתקנות קיימת דרישה כי יוכח בתצהיר שהפרסום נעשה כדין. יחד עם זאת, משדרישת המחוקק היא כי יעשה פרסום, היה על הועדה המחוזית לברר אם אכן נעשה פרסום כנדרש. בפני הועדה המחוזית, היה, כמצוין בסעיף 9 בתגובתה, מזכר מיום 29.11.04 שנשלח לוועדה מעיריית אשקלון, ואשר כותרתו: "אישור ביצוע הליכי פרסום ברשות המקומית". באותו מזכר יש אישור לכך שביום 17.11.04 פורסם על לוח המודעות בבניין עיריית אשקלון דבר הפקדת התוכנית. כמו כן, צירפה עיריית אשקלון לאותו מזכר צילומים הנחזים להיות פרסומים על לוח מודעות ועל שלט. כן נטען כי היה בפני הועדה המחוזית מסמך (נספח כט' לעתירה) הנושא את הכותרת "אישור ביצוע הליכי פרסום על שלט ולוחות מודעות בשכונות הנוגעות בדבר ובמשרדי הרשות המקומית בדבר תוכנית שמספרה:". באותו אישור אישר מר יצחק עוזרי כי ביום 26.10.04, הדביק את ההודעה בדבר הפקדת התוכנית "על לוחות מודעות בשכונות הנוגעות בדבר". הסיפא של אותו אישור נקרא: "אישור פרסום בשלט (להפקדה בלבד):". אותו חלק של אישור פרסום בשלט לא מולא. דרישת המחוקק בדבר הפקדה הינה כאמור לעיל כי הפרסום על גבי השלט יהיה "למשך התקופה שנקבעה להגשת התנגדויות". בנספח ל', מכתבה של גב' אפרתי, מזכירת מליאת הועדה המחוזית למשיבה 2, צוין כי: "בתום תקופת ההפקדה מגיש התכנית יגיש מכתב בלבד המאשר הסרת השלט בציון תאריך הסרתו כאמור".

10. הועדה המחוזית רשאית היתה ליתן תוקף חוקי לתוכנית, מבלי שיהיה מונח בפניה תצהיר כנדרש בנספח ל'.  ואולם, הדרישה לפרסום אינה דרישה פורמלית, אלא שזו דרישה מהותית, שנועדה לאפשר למתנגדים בכוח להביא את התנגדותם בפני הועדה המחוזית. לכן, היה על הועדה המחוזית, בטרם אישרה את התוכנית, לוודא כי התוכנית פורסמה כנדרש על גבי שני שלטים, כפי שנטען על ידי המשיבה 2 ועל גבי לוח מודעות.

בענייננו, בעת שהתוכנית אושרה, לא היתה בפני הועדה ההוכחה הנדרשת בדבר פרסום, שכן האישור כ"ט לא מולא כנדרש וספק אם הועדה יכלה להסיק מצילומי השלטים, שצורפו לתשובת המשיבה 1, ונזכרו בסעיף 9 לכתב תגובתה, כי המדובר בשלטים שהוצבו כחוק לגבי התוכנית.

למרות שלא היתה בידי הוועדה ההוכחה הנדרשת, משעסקינן  במהות, הרי שגם בדיעבד יכלה הועדה לקבל אישורים על דבר הפרסום. אוסיף מיד כי ראוי ככל שניתן להקפיד שהאישורים וההוכחות הנדרשות בדבר פרסום כנדרש, יהיו בפני הועדה עוד בטרם תאשר תוכנית שהופקדה ולא בדיעבד. אישור בדיעבד בדבר הפרסום, בעוד כאשר האישור ניתן על ידי הצד המעוניין, יש בו כדי לעורר חשש בדבר תקינותו של אותו אישור. בענייננו, אכן ביקשה הועדה, בדיעבד, לוודא את תקינותו של האישור ולבקשתה, המציא יצחק עוזרי ביום 7.11.05, תצהיר הנספח לתשובת המשיבה 1. באותו תצהיר אישר עוזרי כי נעשה פרסום על גבי שלט ברחוב השייטת, וכן בשביל פנימי היוצא מרחוב דרום אפריקה, בנוסף לפרסום בלוח מודעות שכונתי, הנמצא בשדרות דרום אפריקה במרכז המסחרי. מר עוזרי צירף לתצהירו נספח, תשריט של הסביבה, עליו סימן את מקומות בהם הוצגו הפרסומים. לא נאמר בתצהיר אם ומתי הוסרו הפרסומים. בתקנה 8 לתקנות נקבע כי בתום המועד שנקבע להגשת התנגדויות לתוכנית, יסיר מגיש התוכנית את השלט "בהתאם להוראות כל דין". יש חשיבות לכך שמגיש התוכנית אף יסיר את השלט, ולא רק יקבע אותו, שכן בהסרתו מוודא מגיש התוכנית שהשלט פורסם למשך התקופה שנקבעה. לא ניתן ללמוד מתצהירו של עוזרי כי השלטים בענייננו אכן נותרו על תילם במשך התקופה כנדרש. רק לאחר הגשת העתירה, הצטיידה המשיבה 2 בתצהיר נוסף של עוזרי, הנושא תאריך 21.3.06 בו נאמר: "כמו כן, הצבתי שני שלטים גדולים, האחד ברחוב השייטת והשני בשביל להולכי רגל, המצוי בשד' דרום אפריקה (בסמוך למרכזיית בזק). אציין כי השלטים הנ"ל הוצבו בשטח המקרקעין עצמם. את השלטים הסרתי בחלוף חודשיים ימים ביום 29.12.04". העובדה כי עוזרי לא ציין את דבר הסרת השלטים כאשר נדרש ליתן תצהיר ע"י המשיבה 1, ורק כ - 15 חודשים מאוחר יותר נזכר לציין את דבר הסרת השלטים חודשיים לאחר הצבתם, יתכן ואומרת דרשני. בכל אופן איני מוכנה לקבל כממצא עובדתי את האמור על ידי עוזרי בתצהירו ממרץ 2006 בדבר הסרת השלטים כחודשיים לאחר הצבתם.

מוכנה אני לומר כי אין לבטל תוקפה של תוכנית, אשר בדיעבד התברר כי הפרסומים אודותיה נעשו כדין, למרות שבעת אישורה לא היו בפני הועדה המחוזית הוכחות כי נעשו פרסומים כדין על גבי שלטים ולוחות מודעות. כאמור, היה על הועדה המחוזית לדאוג לקיומן של הוכחות בדבר פרסום כדין בטרם נתנה תוקף חוקי לתוכנית. איני מקבלת את טענות המשיבה 1 כי עמידה על דרישה זו, היינו, הוכחות קיום פרסום כדין בדבר הפקדה, יהיה בה כדי לסרבל את ההליכים. הבדיקה כי נעשה פרסום כדין הינה עניין טכני, שניתן לבצע ללא סרבול. קיום הפרסום הינו דרישה מהותית, שכן ללא פרסום כדין נשללה מהציבור, שלעיתים חלקו נפגע מהתוכנית, האפשרות להגיש התנגדויות, ושדברו ישמע בטרם התוכנית תאושר. בענייננו, משאיני מוכנה לקבוע ממצא עובדתי בהסתמך על האמור בתצהירו של עוזרי ממרץ 2006, ככל שהוא מתייחס להסרת השלט, הרי שלא הוכח, אפילו בדיעבד, כי הליכי הפרסום בוצעו כדין. לפיכך דעתי היא כי הועדה המחוזית לא היתה רשאית ליתן תוקף חוקי לתוכנית.