פסק-דין בתיק עע 463/05

השופטת נילי ארד

1.      הערעור שלפנינו סב על פסק דינו של בית הדין האזורי בחיפה (סגנית השופט הראשי איטה קציר ונציגי ציבור גב' פליצ'ה פלד ומר אהרן לוי; עב 1565/05), אשר דחה את עתירתה של המערערת כנגד ההחלטה לשלול את הרשיון שניתן לה לקיום "לשכה פרטית", כמשמעותה בחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 (להלן: חוק שירות התעסוקה או החוק).  

2.      בחנו את כלל החומר שהובא לפנינו, נתנו דעתנו לטעוני הצדדים בכתב ובעל-פה, והגענו לכלל מסקנה כי יש לדחות את הערעור. פסק דינו רחב היריעה של בית הדין האזורי מבוסס ומנומק היטב בממצאיו העובדתיים ובמסקנותיו המשפטיות, ולא מצאנו בכל אלה פגם משפטי המצדיק התערבותנו בו. לפיכך, דינו של פסק דינו של בית הדין האזורי להתאשר מטעמיו, לפי תקנה 108(ב) לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991. על עיקרי הדברים שבסיס הכרעתנו זו נעמוד להלן.

המסגרת המשפטית

3.      "לשכה פרטית" כמשמעותה בחוק, משמעותה עיסוק בתיווך עבודה בתמורה ושלא בתמורה. קיום לשכה פרטית וניהולה מותנה בקבלת רשיון לכך מאת שר העבודה, כיום שר התעשיה המסחר והתעסוקה (להלן: השר). הרשיון ניתן לתקופה של שנה אחת ומתחדש מדי שנה, אלא אם כן הודיע השר לבעל הרשיון 30 יום טרם פקיעתו על החלטתו שלא לחדש את הרשיון (סעיפים 62 ו-63 לחוק). עיסוק הלשכה בתיווך עבודה בין-ארצי, ובתוך כך בתיווך עבודה של עובדים זרים, מחייב קבלת היתר מיוחד לכך מאת השר בתנאים שייקבעו בו, בנוסף לחובת קבלת רשיון לקיום לשכה פרטית וניהולה (סעיף 65 לחוק). הפר בעל הרשיון את החוק, או תנאי מתנאי הרשיון או ההיתר, או לא קיים הוראה מהוראות חוק עובדים זרים, רשאי השר "להגביל או לבטל את הרשיון או ההיתר", לאחר שנתן לבעליו "הזדמנות להשמיע טענותיו" (סעיף 68 לחוק). השר רשאי לאצול מסמכויותיו להענקת רשיון או היתר, להגבילו או לבטלו, והנפגע מן ההחלטה רשאי לערור לפני השר (סעיף 69 לחוק). את הסמכויות שבפרק הרביעי לחוק שירות התעסוקה, לרבות סמכויות הפיקוח וביטול הרשיון, אצל השר לגב' רבקה מקובר, הממונה על אגף הרישוי במנהל הסדרה ואכיפה במשרד התמ"ת (להלן: הממונה או גב' רקובר) (להודעה על אצילת הסמכויות ראו: י"פ תשס"ד, 764).

ביטול הרשיון

4.      ביום 28.10.1999 ניתן ל"עו"ז - נורית רוזנר" רשיון לקיום לשכה פרטית (להלן: הלשכה) וכן ניתן לה היתר מיוחד לתיווך בין-ארצי. ביום 19.6.2000 קיבלה הלשכה היתר לעסוק בתיווך בין-ארצי בתחום הסיעוד (להלן: ההיתר). הרשיון וההיתר חודשו מעת לעת, לפי הוראות החוק והתקנות ובמסגרתם, כאשר תוקפו של הרשיון האחרון היה עד ליום 28.10.2005.

במכתב מיום 14.4.2005 נמסרה למערערת הודעת הממונה על שלילת רשיון לקיום לשכה פרטית החל מיום 1.5.2005. בהחלטתה עמדה הממונה על הרקע להוצאת הרשיון וההיתר; התליית ההיתר עקב ממצאי ביקורת וחשדות לפעילות הלשכה בניגוד לחוק; חידוש ההיתר תחת ההערה: "מתבצעת חקירת משטרה כנגד פעילות הלשכה. תוצאותיה ישפיעו על תקפות הרשיון וההיתר ליווך בינארצי"; ביום 3.3.2005 הודע ללשכה על הראיות המנהליות המבססות חשד לכאורי בדבר הפרת הוראות החוק וביום 28.3.2005 הגישה המערערת טיעוניה בכתב לממונה. הוסיפה הממונה ופירטה בהרחבה את החשדות שהועלו כנגד המערערת, את טעוני המערערת בהליך השימוע ואת הממצאים לביסוס החשד ובהם עדויות שנגבו ממנהלי החברה, מעובדת סוציאלית של החברה ודו"חות שהגישה, עדויות שנגבו מ-17 עובדים זרים, ומכתבי תלונה מעובדים זרים, ממטופלים ומבני משפחותיהם.

הממונה עברה על חומר הראיות שהיה לפניה ובהסתמך עליו פירטה בהרחבה את נימוקיה לשלילת הרשיון וההיתר, לרבות אלה שלהלן: "... במשך שנים הטעתה הד"ר רוזנר את הרשות כאשר עקב מעשיה ננקטו נגדה צעדים, כמתבקש. בהמשך, לאורך כל הדרך נמצאו ראיות לכאורה לדיווחים כוזבים לרשות ביחס לעו"ס, השמת עובדים שלא כדין, וגביית כספים מדורשי עבודה, שלא כדין"; "על אף שרשיונה הותלה פעמיים, לתקופות קצובות, המשיכה לפעול בניגוד לחוק"; המערערת נחקרה בפני הממונה בנוגע לדרך עבודתה, לגביית כספים מעובדים זרים באמצעות אדם בשם ליאו, ובהתייחס לתלונות הרבות שהושמעו נגדה. בתגובתה לכל אלה, בחרה ד"ר רוזנר "שלא לענות ואף התחמקה מליתן הסבר ותשובות לשאלות שנשאלה... תוך שמתגלות סתירות מהותיות בדבריה". בסיכומו של דבר, ולאחר שהפעילה שיקול דעתה, הגיעה הממונה למסקנה כי "במסמכים  שהוגשו ומעדויות רבות שנגבו, קיים מידע רב, בעל משקל ראייתי, בו יש כדי להביא למסקנה כי קיימת גם קיימת בפועלה של "עוז" סכנה ממשית ואמיתית לשלום הציבור, שאינה מותירה מקום לספק סביר, על פועלה בניגוד לחוק, המצדיקים קבלת החלטה לשלול רשיונה" (להלן: ההחלטה).

פסיקתו של בית הדין האזורי

5.  כנגד ההחלטה בדבר ביטול הרשיון הוגשה עתירתה של  המערערת לבית הדין האזורי. במסגרת הביקורת השיפוטית שקיים על ההחלטה, עמד בית הדין בהרחבה על עובדות המקרה לפרטיו, על התלונות שהוגשו נגד המערערת, ועל החקירה המשטרתית שהתנהלה כנגד פעילות הלשכה, שנפתחה בעקבות תלונות רבות שהגישו נגד המערערת עובדים זרים אשר טענו כי המערערת גבתה מהם במישרין ובעקיפין מהם כספים כדורשי עבודה. לעניין אחרון זה קבע בית הדין, כי התלונות הרבות ועשרות העדויות שנגבו מעובדים זרים "הצביעו על העובדה, כי התובעת פועלת בשיתוף פעולה עם המתווך ליאו והסוכנת לארמה... השניים שהו לעיתים קרובות במשרדי התובעת ועסקו בצורה גלויה בתיווך ובהבאת עובדים זרים לארץ. קיימות ראיות ברורות שהתובעת קיבלה דמי תיווך מהעובדים הזרים שביקשו אשרות עבודה בישראל - בניגוד לקבוע בחוק ולנהלים להם התובעת כפופה". הוסיף בית הדין וציין, "כי אי חידוש הרשיון לא התבסס רק על גביית כספים שלא כדין אלא בנוסף להפרות רבות ומשמעותיות של נהלים וחוק". בתוך כך הביאה המערערת עובדים זרים לארץ "בידיעה מראש כי המעסיקים אינם זקוקים להם, ואח"כ העבירה את העובדים הללו למעסיק אחר, וזאת שלא על פי הנהלים, ובלי היתר כדין". בנוסף על כך הפרה המערערת התחייבותה כלפי משרד העבודה והרווחה - היחידה לפיקוח על חוקים סוציאליים, לפקח על עובדת סוציאלית מטעמה, בבדיקת בית המעביד המיועד על מנת לאבחן את סוג השירות הנדרש והתנאים המוצעים לעובד הסיעודי הזר. כפי שהוברר מעדותה של העובדת הסוציאלית, המערערת לא בדקה את עבודתה ולא פיקחה עליה כראוי.

      בהסתמך על חומר הראיות שהיה בפני הממונה ועל התרשמותו הבלתי אמצעית מעדותה לפניו, קבע בית הדין, כי ארבעה חודשים בלבד ממועד קבלת הרשיון "החלה (המערערת) להפר בשיטתיות חוקים, כללים, ונוהלים בצורות שונות, כשההפרות למיניהן נמשכו ברציפות במהלך כל השנים שחלפו", מבלי שתיתן הסברים המניחים את הדעת למחדליה בעדותה בפני הממונה ובפני בית הדין. בית הדין שוכנע כי המערערת אינה זכאית להזדמנות נוספת לאחר שכשלה פעם אחר פעם במילוי חובותיה על פי דין.

      בית הדין התייחס בהרחבה ל הליך השימוע בעל פה ובכתב שנערך למערערת, וקבע כי ניתנה לה זכות השימוע והטיעון במספר הזדמנויות עליהן עמד בפירוט רב. בין היתר היו אלה ממצאיו ומסקנותיו בנדון זה: "התובעת מצאה לנכון להגיב לטענות שלמעשה לא נטענו כלפיה ועל מה שנטען לא טרחה להשיב כלל. תגובתה השיטתית של התובעת הייתה שלא קיבלה כספים מהעובדים הזרים גם במקום שלא זו הייתה הטענה כלפיה, אלא הטענות כלפיה היו בתחום של העסקה שלא כדין, ומכך התובעת התעלמה במרבית תשובותיה"; גם בהתייחס להשמת עובדים זרים ללא היתרי עבודה "לא טרחה לתת הסבר כנדרש" והצדיקה עצמה בדאגה למטופלים סיעודיים בארץ, תוך התעלמות מקיום החוק והוראותיו בנדון זה. כל זאת, כפי שמציין בית הדין, כאשר "לאורך כל התקופה ידעה התובעת שהיא נמצאת "מול עינה הבודקת" של הנתבעת, במיוחד לאחר שהוחזר לה הרשיון לאחר התלייתו פעמיים. התובעת לא השכילה לשפר את דרכיה למרות ההזדמנויות הרבות שניתנו לה" .

      בסופו של יום, ולאחר בחינת החלטת הממונה לעומקה, הגיע בית הדין האזורי למסקנה לפיה "אין כל סיבה משפטית" להתערב בשיקול דעתה של הממונה ובהחלטתה לבטל את רשיון המערערת להפעלת לשכה פרטית. זאת בין היתר מטעמים אלה:

    " החלטתה של גב' מקובר לא התקבלה על סמך "חשד גרידא" כי אם על בסיס חומר ראיות מוצק, לאחר חקירות ממושכות שניהלו הגורמים המוסמכים מטעמה וכן גם משטרת ישראל, תוך מיצוי מלא של מתן זכות טיעון לתובעת, ולאחר שניתנו לה כל ההזדמנויות האפשריות לתקן את דרכי התנהלותה, וזאת מתוך רצון כנה לשמור ולא לפגוע באינטרסים של העובדים הזרים המועסקים על ידה, וגם לא במטופלים עצמם".

הוסיף בית הדין וציין:

    " הצורך להגן על טובת הציבור ומתן הגנה לאוכלוסיה החלשה, לבין האינטרס הכלכלי המובהק של התובעת - אזי אינטרס הציבור גובר על השיקולים הכלכליים הנוגעים לתובעת. התובעת הפרה ביודעין את התחייבויותיה על פי החוק, וכן את תנאי הרשיון לצורך הפעלת לשכה פרטית לתעסוקת עובדים זרים".

על סמך כל אלה הגיע בית הדין לכלל מסקנה שלא נמצאו פגמים המצדיקים התערבותו בהחלטת הממונה, אשר "פעלה מתוך שיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות. היא גילתה בעבר סבלנות רבה, ונתנה לתובעת הזדמנויות רבות מפז לשפר את תיפקוד לשכתה - וחבל שהתובעת לא ניצלה זאת כראוי". אי כך, נדחתה עתירתה של המערערת ורשיונה בוטל החל מיום 14.7.2005 ואילך.