פסק-דין בתיק א 2773/00

פתח דבר

1.         התובעים, גיא בוקר, אילן לוי, אדי סבג וברוך ניטקה (להלן: "התובעים") מתגוררים במושב חגור, המנוהל בידי חגור מושב עובדים להתיישבות שיתופית חקלאית בע"מ (להלן, בהתאמה: "המושב" ו "האגודה"). האגודה שוכרת את משבצת הקרקע של המושב מאת הסוכנות היהודית, על פי חוזה שכירות המתחדש מעת לעת, וזו מצידה היא חוכרת הקרקע מאת הנתבע, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"). המינהל  הוא הגוף המנהל את מקרקעי ישראל, והוקם מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 (להלן: "חוק המינהל")

            הסעד הנתבע, כפי שנוסח בסיכום טיעוני התובעים (נוסח דומה הופיע בכתב התביעה) הוא למתן צו עשה שלפיו:

"הנתבע ירשום את התובעים כחוכרים של זכויות חכירה לדורות, בחלקות הידועות כמגרשים 115, 110, 106 ו-114 בחגור למטרת מגורים, לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל 338 [צ"ל: 339 - ע.ב.] , 439 [צ"ל: 438 - ע.ב.] ו-454 בפטור ממכרז לפי תקנה 25 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 ו/או לפי דיני המכרזים ו/או לפי דיני המשפט המינהלי השוררים במדינת ישראל. המגרשים דלעיל מסומנים על גבי המפה אשר צורפה כחלק בלתי נפרד כנספח א' לכתב התביעה, וכי הנתבע ינקוט בכל הפעולות הנחוצות לביצוע האמור לעיל. זאת, בתעריפי דמי ההיוון נכון ליום היווצרות הזכאות, כפי שיקבע אותו בית המשפט הנכבד, בצירוף הפרשי הצמדה."

            תחילה הוגשה התביעה גם נגד האגודה, וזו נמחקה, בהסכמת התובעים, בהחלטת בית המשפט מיום 12/2/01 בבש"א 4215/01 (כב' השופטת ע' סלומון-צ'רניאק). בדיון קדם משפט שנערך לפני כב' השופטת א' חיות ביום 12/9/01 צורפה האגודה מחדש כנתבעת לבקשת ב"כ התובעים בנימוק שהיא צד דרוש להליך, ואולם בדיון קדם משפט נוסף שנערך לפני כב' השופטת חיות ביום 13/3/02 שבה ונמחקה האגודה מן התביעה על פי הבקשה נושא בש"א 24559/01; יחד עם זאת בית המשפט התיר למינהל להגיש כתב הגנה מתוקן ובמסגרתו הודעה לצד שלישי נגד האגודה, והמינהל אכן נהג כך.

רקע עובדתי

2.         התובעים מתגוררים במושב, במגרשים הידועים כמגרשים 106, 110, 114 ו-115 (להלן: "המקרקעין" או "המגרשים"); הם אינם בעלי נחלות חקלאיות כי אם מתגוררים בבתים שנועדו במקורם לשמש כבתים לבעלי מקצוע ולעובדי ציבור שנתנו שירותים לחברי האגודה ולמושב (להלן: "בתים מקצועיים"); יוער כי התובעים אינם בעלי מקצוע או עובדי ציבור ואף לא היו כאלה בעבר, אך המושב התיר להם ולשכמותם להתגורר בבתים המקצועיים תמורת תשלום. לתובעים אין חוזה חכירה עם המינהל, ומעמדם במקרקעין הוא של בני רשות מטעם האגודה, בלא כל קשר ישיר בינם לבין המינהל.

            ביום 28/10/86 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל (להלן: "המועצה") - שהיא הגוף שבסמכותו לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, לפקח על פעולותיו ולאשר את הצעת תקציב המינהל שייקבע בחוק (ראו: סעיף 3 לחוק המינהל) - את החלטה 339, אשר אפשרה לראשונה החכרה ישירה של בתים מקצועיים מאת המינהל למחזיקים בהם, בכפוף להמלצת האגודה, וכן הסדירה את תנאי ההחכרה. בהמשך, ביום 4/1/90 קיבלה המועצה את החלטה 438, אשר משמרת את האפשרות להחכיר למחזיקי בתים מקצועיים את המקרקעין שעליהם בנויים הבתים, אך משנה את תנאי ההחכרה. תוקפה של החלטה 438 נקבע תחילה עד ליום 30/6/90, ואולם ביום 2/7/90 קיבלה המועצה את החלטה 454, אשר בה מוארך ההסדר שנקבע בהחלטה 438 ללא הגבלת זמן.

            אמנםעל פי החלטות 339, 438 ו-454 לא הוגבל שטחו של מגרש שניתן להחכיר למחזיקים בבתים המקצועיים, אולם על פי הנחיות פנימיות של המינהל, דוגמת הוראת אגף חקלאי 10 מיום 1/1/91 (מוצג נ/6) ובהמשך על פי החלטת המועצה 612 הוגבל גודל המגרש שניתן להחכיר ישירות למחזיקים בבתים המקצועיים. מאחר ששטח המקרקעין שעליהם נבנו זה מכבר הבתים המקצועיים עמד על כ-2 דונמים, שטח שלא ניתן היה להקצותו כמגרש יחיד, נדרשה הסכמת האגודה לשם ביצועם של שני מהלכים: פיצול כל אחד מן המגרשים למספר מגרשים קטנים יותר, בהתאם להחלטות המינהל לעניין גודל המגרשים הניתנים להקצאה וכן הסכמת האגודה להחכרת המגרשים לאחר הפיצול לידי התובעים ולמי מטעמם; אלא שהאגודה סירבה ליתן המלצתה כנדרש על פי הוראות החלטות 339, 438 ו-454 של המועצה, ולמען הדיוק - בתחילה נתנה המלצתה, אך ביטלה אותה לאחר מכן, מטעמים שונים שאינם רלוונטיים לענייננו.

            משכך, פנו התובע 1 והתובע 2 דכאן לבית משפט זה ועתרו בשעתם לסעד שיורה לאגודה ליתן הסכמתה לפיצול המגרשים שבהם החזיקו כבני רשות וכן להקצאתם לתובעים 1 ו-2 (ה"פ 729/96 וה"פ 1061/96). המינהל צורף כנתבע בתובענות אלה, אולם הוא לא היה צד להסכם פשרה שנחתם בין התובעים ואחרים לבין האגודה במסגרת תובענה נוספת שהוגשה וקיבלה תוקף של פסק דין, ואשר הוחל גם על התובענות נושא ה"פ 729/96 ו-1061/96 כפי שיפורט בהמשך.

3.         במקביל לניסיונותיהם של התובעים לקבל את הסכמת האגודה ואת המלצתה למינהל להחכיר להם בחכירה ישירה את המגרשים שעליהם הם יושבים, חל שינוי נוסף במדיניות הקרקעות בישראל. ביום 13/10/93 קיבלה המועצה את החלטה מספר 612 המאפשרת "הרחבת" יישובים כדוגמת המושב הנדון למטרת מגורים ומסדירה הקצאת מגרשים למטרה זו במושבים המאורגנים כאגודות שיתופיות דוגמת האגודה, וזאת במסגרת משבצת הקרקע של המושב. בהמשך לכך, ביום 17/12/95 קיבלה המועצה את החלטה מספר 737, ובה נקבעו כללים ונהלים לשם ביצוע "הרחבות למגורים", ובין היתר נקבע בה כי:

"מספר המגרשים למגורים בכל ישוב, במסגרת ההרחבה, יהיה עד למספר הנחלות המאושר על פי התכנון לישוב, בתוספת של עד 15% (חמישה עשר אחוזים) ממספר הנחלות המתוכננות." [סעיף 1 (א) להחלטת המועצה 737].

כלומר - אם מספר הנחלות המאושר ליישוב חקלאי הוא 100, תוכל ההרחבה לכלול 115 מגרשים לכל היותר. גודלם של המגרשים הוגבל, ויובהר כי מגרשים אלה נועדו להקצאה בנוסף למגרשי המגורים שהיו חלק מהנחלות החקלאיות או הבתים המקצועיים (ראו גם להלן, סעיף 10). יוער כי לאחר הגשת התביעה, ביום 4/2/03, קיבלה המועצה את החלטה 959, המרככת לכאורה את החלטה 737 מבחינת מספר המגרשים שניתן יהיה לאפשר במסגרת ה"הרחבות", בכך שהיא קובעת כי:

"ככלל, תאושר תכנית בהיקף מגרשים של 115% ממכסת הנחלות המתוכננות של הישוב החקלאי.

על אף האמור לעיל מוסמכת ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל לאשר תכניות בהיקף העולה על האמור, על פי קריטריונים אשר יוצעו על ידה ויאושרו ע"י המועצה." (סעיף 2.1 להחלטה 959)

            בתצהיר שהגיש מר דוד רייזמן, שכיהן במינהל בתקופה הרלוונטית לתביעה כממונה מחוזי לעסקאות חקלאיות (להלן: "רייזמן"), הוא מציין כי נכון למועד עריכת תצהירו (ינואר 2004) טרם הוצעו קריטריונים, וממילא לא אושרו כאלה (סעיף 32 לתצהיר רייזמן).

4.         האגודה ביקשה לנצל את האפשרות להקצאת מגרשים למגורים על חשבון שטחים חקלאיים, והתובעים ביקשו לאפשר להם לקבל מגרשים במסגרת ההרחבה המתוכננת. משסירבה האגודה לאפשר להם לקבל מגרשים בהקצאה על פי החלטה 737, עתרו התובעים דכאן ועוד אחרים לבית משפט זה בתובענה שהגישו בשנת 1997 נגד האגודה ונגד המינהל בבקשה ליתן להם סעד (ה"פ 229/97).

            במסגרת זו נחתם הסכם פשרה בין התובעים לבין האגודה (מוצג ת/3 לתיק מוצגי התובעים, להלן: "הסכם הפשרה"), אשר קיבל תוקף של פסק דין ביום 31/3/97 ותוקן בהסכמת הצדדים ביום 7/4/97 [כב' השופטת (כתוארה אז) ש' סירוטה, מוצג ת/4 לתיק מוצגי התובעים, להלן: "פסק הדין שנתן תוקף לפשרה"].

            בהסכם הפשרה נתנה האגודה את הסכמתה לפיצול המגרשים כהגדרתם לעיל וכן התחייבה להמליץ למינהל להתקשר בהסכמי חכירה עם התובעים בנוגע לחלק המגרש שבו בנוי ביתם, ולהעביר את הזכויות ביתר המגרשים לאחר הפיצול למי שימליצו עליו התובעים. כן התחייבה האגודה לעשות כל שניתן כדי להביא לחתימת הסכם חכירה בין המינהל לבין התובעים, ואף לחתום על כל מסמך, תכנית או בקשה בעניין זה. התובעים מצידם הסכימו לוותר על זכויותיהם הנטענות בהקצאת מגרשים למגורים במסגרת ההרחבה על פי החלטה 737 וכן הצהירו כי לא הובטח להם שיהיו זכאים לזכויות המוקנות לחברי האגודה וכי אין בהסכם כדי לפגוע בפעילותה החקלאית של האגודה.