פסק דין בעתירות כנגד הסכם פיוס עם טורקיה

השופט ס' ג'ובראן:

1. לפנינו שלוש עתירות התוקפות את החלטה ב/121 של ועדת השרים לענייני בטחון לאומי (להלן בהתאמה: הקבינט ו-החלטת הקבינט) מיום 29.6.2016, לתמוך ב"הסכם הפרוצדורלי בדבר פיצויים בין מדינת ישראל לבין הרפובליקה של טורקיה" וב"איגרת בדבר תהליך הנורמליזציה בין ישראל וטורקיה" הנלווית אליו (להלן בהתאמה: ההסכם הפרוצדורלי ו-האיגרת; ההסכם הפרוצדורלי והאיגרת ייקראו יחדיו: הסכם הפיוס).

רקע עובדתי

2. נוכח שליטתו של ארגון הטרור "החמאס" (להלן: חמאס) ברצועת עזה, מדינת ישראל נוקטת מזה מספר שנים אמצעים שונים כדי למנוע החדרת נשק ואמצעי לחימה לתחומי הרצועה, וביניהם סגר ימי המוטל על חופי הרצועה מאז שנת 2007. תכלית הנקיטה באמצעים אלו היא להגן על תושבי המדינה מפני פעולות טרור שונות המבוצעות משטח רצועת עזה. בחודש מאי 2010, יצא משט של שש ספינות אל עבר חופי ישראל, במטרה להפר את הסגר הימי ולהגיע אל שטח הרצועה. על פי הנטען על ידי מארגני המשט, הספינות נשאו תרופות, מזון וציוד הומניטארי. המדינה פעלה בדרכים שונות על מנת למנוע את הגעת המשט והפרת הסגר הימי בדרך זו, ובין היתר הציעה למארגניו כי המטען שעל הספינות ייפרק בשטח ישראל וכי היא תעביר אותו לשטח הרצועה, אך הצעות אלה לא נשאו פרי. ביום 31.5.2010, עת התקרבו הספינות אל המים הטריטוריאליים של ישראל, הדרג המדיני הורה לצה"ל למנוע את הגעתן אל חופי רצועת עזה.

3. בהמשך להנחיית הדרג המדיני, כוחות חיל הים יצרו קשר עם הספינות והורו להן להתלוות לכלי השיט של חיל הים אל נמל אשדוד, לשם פריקת המטען שעליהן. הספינות לא שעו להוראה זו, ועקב כך עלו כוחות חיל הים אל הספינות, השתלטו עליהן והשיטו אותן אל הנמל. בחמש מהספינות, לא נתקלו הכוחות בהתנגדות אלימה, אולם לא כך היה בספינה השישית – ה"מאבי מרמרה" (להלן: המרמרה). חיילי צה"ל אשר הונחתו על סיפון המרמרה נתקלו בתגובה אלימה וקשה מצד נוסעי הספינה, והותקפו במוטות ברזל, בסכינים ובאלות. הנוסעים ניסו לחטוף את נשקם האישי של החיילים, ואף השליכו את אחד החיילים ממפלס גבוה של הספינה אל מפלס נמוך יותר. בשל כך, נאלצו החיילים להגיב באש חיה כדי להגן על חייהם, ופעולת ההשתלטות הסתיימה בכך שתשעה מנוסעי הספינה – אזרחים טורקים – נהרגו (להלן בהתאמה: ההרוגים ו-תקרית המרמרה). לאחר מכן, גם המרמרה נגררה אל נמל אשדוד.

4. בעקבות תקרית המרמרה, נוצר קרע ניכר ביחסים המדיניים שבין ישראל לבין טורקיה, אשר התבטא, בין היתר, בהחזרה הדדית של שגרירי המדינות. בשלב מסוים, לאחר למעלה משנה של נתק, החלו להתקיים מגעים בין הצדדים ליישור ההדורים. ביום 22.3.2013, בעת ביקורו של נשיא ארצות הברית בישראל, התקיימה בתיווכו שיחה טלפונית בין ראש ממשלת ישראל לבין נשיא טורקיה, במהלכה הביע ראש הממשלה צער על תקרית המרמרה. אך לאחרונה, הבשילו המגעים לנורמליזציה של יחסי המדינות לכדי הסכם הפיוס, אשר נחתם ביום 28.6.2016. מטעם ישראל, חתם על ההסכם מר דורי גולד, מנכ"ל משרד החוץ, ומטעם טורקיה חתם מר פרידון סינירלולו, תת-מזכיר משרד החוץ הטורקי.

5. במסגרת ההסכם הפרוצדורלי, התחייבה ממשלת ישראל להעביר, לפנים משורת הדין, סכום בסך 20 מיליון דולר לחשבון שייפתח על ידי ממשלת טורקיה, כדי לפצות את משפחות ההרוגים. הוסכם, כי אין בתשלום האמור כדי להוות הודאה או נטילה של אחריות פלילית או אחרת על התקרית – וכי הוא מהווה שחרור מלא של מדינת ישראל ואזרחיה מאחריות לתקרית בתביעות שהוגשו או יוגשו בטורקיה על ידי ישויות טורקיות. באיגרת הובהר בנוסף כי עם השלמת האמור בהסכם, יחודשו היחסים הנורמליים בין המדינות ויוחזרו השגרירים. עוד נקבע כי לכל אחת מהמדינות תהיה סמכות בלעדית לחקור טענות בנוגע לפעילות פלילית של אזרחיה ביחס לתקרית. כמו כן, כל אחת מהמדינות הצהירה כי לא תתיר פעילות טרוריסטית או צבאית נגד המדינה האחרת ולא תעניק תמיכה לפעילות כזו מחוץ לשטחה, והתחייבה לנקוט כל אמצעי הדרוש כדי להבטיח שאף גוף חיצוני לא יערוך פעילות כאמור משטחה של המדינה נגד המדינה האחרת. לבסוף, הוסכם שטורקיה תוכל להעביר כספים לרצועת עזה בכפוף לשיקולי הביטחון של ישראל, וטורקיה הביעה את כוונתה להקים תחנת כוח ומתקן התפלת מים ברצועה, בכפוף לאישור מראש של ישראל.

6. ביום 29.6.2016, הסכם הפיוס הוצג לקבינט על ידי ראש הממשלה והגורמים הרלבנטיים אשר עסקו בגיבושו. בתום דיון, החליט הקבינט, ברוב של שבעה שרים נגד שלושה, לתמוך בהסכם הפיוס ולפעול לשם אישורו בהתאם לתקנון לעבודת הממשלה. מכאן העתירות שלפנינו.

טענות הצדדים