פסק דין בדבר הטבות לשארים של שוטר לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה

השאלה

 1.        במשך שנים רבות נהגה הרשות המינהלית בהסדר מיטיב שלפנים משורת הדין והעניקה הטבות לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י - 1950 גם לבני משפחה של מי שנפטר בעת שירותו אך לא עקב השירות - הגם שלא היו זכאים לקבלת הטבות על פי תנאי החוק. בשלב מסוים הורחב ההסדר והוחל גם על שוטרים. מדיניות זו בוטלה בהחלטת ממשלה. המנוח, שוטר במשטרת ישראל, נפטר זמן קצר לאחר קבלת ההחלטה שביטלה את ההסדר המיטיב, אך לפני פרסומה. השאלה בעתירה שלפניי היא אפוא, אם זכאית משפחת שוטר מנוח שנפטר בעת שירותו להטבות שעל פי ההסדר המיטיב חרף ביטולו, וזאת כאשר השוטר המנוח נפטר בתקופת הביניים שבין מועד קבלת החלטת הממשלה המבטלת את ההסדר המיטיב לבין מועד פרסומה של החלטה זו.

  רקע רלבנטי

 2.        מר אליהו ברגיג ז"ל (להלן - " המנוח") נולד בשנת 1967. הוא התגייס למשטרת ישראל ביום 4.9.1991 ושירת בשורותיה במשך 13 שנה. ביום 16.9.2004 הוא נפטר. המנוח הותיר אחריו את העותרת, גב' צפורה ברגיג, וכן ארבעה ילדים קטינים (בעת הפטירה), הם העותרים 6-3. העותרים פנו בבקשה להכרה בזכויותיהם על פי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י-1950 (להלן - " החוק") בטענה שפטירתו של המנוח באה עקב שירותו, אולם תביעה זו נדחתה. ביום 7.3.2005 הגישו העותרים ערעור על החלטה זו. בערעור נטען, לראשונה (ובין היתר), שהעותרים זכאים להכרה בזכויות על-פי החוק אף אם יקבע שפטירתו של המנוח לא הייתה עקב השירות. טענה זו נסמכה על הסדר לפיו משרתי קבע בצה"ל שנפטרו במהלך שירותם ולאחר 10 שנות שירות מכל סיבה שהיא (גם כאשר הפטירה אינה עקב השירות) הוכרו כחללי צה"ל. הסדר זה הוחל גם על שוטרים במשטרת ישראל מכוח החלטה של שר הביטחון מיום 30.7.2001 (להלן נכנה הסדר זה - " ההסדר המיטיב"). על החלטה זו ביססו העותרים את טענתם הנ"ל, לפיה יש להעניק למשפחתם את הזכויות על-פי החוק, וזאת נוכח שירותו של המנוח כשוטר למעלה מ-10 שנים לפני פטירתו במהלך השירות. טענה זו הועלתה חרף ביטולו של אותו הסדר (הן לגבי שוטרים והן לגבי משרתי קבע) בהחלטת ממשלה שהתקבלה ביום 15.8.2004 (להלן - " ההחלטה המבטלת") - חודש לפני פטירתו של המנוח. לא היה חולק, כי ההחלטה המבטלת של הממשלה לא פורסמה ברשומות. היא פורסמה במשטרה רק ביום 1.11.2004 - חודש וחצי לאחר פטירת המנוח.

  הערעור לוועדת הערעורים

 3.        ערעורם של העותרים על החלטת קצין התגמולים - נדחה בהחלטה מיום 22.10.2007. נקבע בהחלטה, שהמערערים לא העלו לפני קצין התגמולים את טענת הזכאות מכוח ההסדר המיטיב. מעבר לכך, נקבע שקיים קושי בטענת העותרים לעניין אי-פרסום החלטת הממשלה ה"מבטלת" את ההסדר. זאת משעה שההחלטה המקורית שהעניקה מלכתחילה את אותן הזכויות - אף היא לא פורסמה. ועדת הערעורים הוסיפה וציינה, כי אין לראות בביטול ההסדר על ידי הממשלה משום פגיעה בזכויות מוקנות של המנוח. ההחלטה ה"מעניקה" (שהרחיבה את תחולת ההסדר כך שיחול גם על שוטרים) הייתה כ-10 שנים לאחר תחילת השירות של המנוח. ההחלטה ה"מבטלת" של הממשלה, קדמה ליום פטירתו של המנוח.

  הערעור לבית המשפט המחוזי

4.        על החלטה זו של ועדת הערעורים הוגש ערעור לבית-משפט זה בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים (ע"א 3206/09). במהלך הדיון בערעור, כאמור בפרוטוקול הדיון, עמד הרכב תלתא של בית המשפט על כך שקיימת בעיה בעניין הפרסום, וליתר דיוק: אי הפרסום של החלטת הממשלה "המבטלת". עוד עמד בית המשפט על כך שקיימת שאלה - הכיצד ניתן לשלול זכויות מהסוג הזה, תוך שינוי מצב לרעה במובן זה שבהיעדר ידיעה על ההחלטה ה"מבטלת" לא ניתן להיערך לשם רכישת ביטוחים חליפיים תחת הכיסוי שלפי ההסדר המיטיב (עמ' 2 לפרוטוקול הדיון מיום 15.10.2009; נספח ה' לעתירה). בהמשך לכך ובדיון שהתקיים בערעור, הגיעו ב"כ הצדדים דהתם להסדר שקיבל תוקף של החלטה ולפיו העניין ייבדק לגופו על-ידי קצין התגמולים. פנייה מחודשת של העותרים בעניין זה - סורבה בהחלטת ראש היחידה להכרה בקביעת זכאות באגף משפחות והנצחה של משרד הביטחון מיום 29.11.2009. באותה החלטה נדחתה בקשת העותרים להכיר בהם כזכאים לגימלה לפי החוק ומכוח ההסדר המיטיב. הטעם שניתן לכך הוא שהחלטת הממשלה המבטלת חלה מיום קבלתה, ולכן ביום הפטירה של המנוח לא חל עוד ההסדר המיטיב.

5.        בהמשך לכך, ניתן פסק הדין בערעור עצמו. בפסק הדין נדחתה טענת הזכאות המהותית על-פי החוק עצמו, במובן זה שנדחתה טענת העותרים לפיה הם זכאים לזכויות שעל-פי החוק בשל קיומו של קשר סיבתי בין השירות לבין פטירת המנוח. אשר לטענת העותרים לעניין זכאות מכוח ההסדר המיטיב המעניק הכרה גם במקרים בהם אין קשר סיבתי (ההסדר שבוטל כאמור בהחלטת הממשלה), נקבע שהחלטת הסירוב בעניין זה התקבלה מכוח סמכות שההשגה עליה היא לבית המשפט לעניינים מינהליים. משכך, ההרכב שדן בערעור לא נדרש לטענה זו. הערעור עצמו נדחה אפוא במלואו, תוך שנשמרת זכותם של העותרים לפנות לבית-משפט זה בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים ואף נקבע כחלק מפסק הדין בערעור (מיום 2.2.2010) כי "אם המערערים יעתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים כנגד החלטת הדחייה שקיבלו עתה בעניינו של המנוח ... אז לא תועלינה טענות סף של שיהוי או של חוסר סמכות". מכאן העתירה שלפניי.

  העתירה

 6.        בעתירה נטען, כי נפל פגם המצדיק התערבות בהחלטה לדחות את בקשת העותרים להכרה בזכויות לפי החוק, על-פי ההסדר המיטיב שהיה - ובוטל. עיקר טענות העותרים הופנו לפגם הנטען באי-פרסום החלטת הממשלה ה"מבטלת" (מס' 2473, מיום 15.8.2004). נטען שהחלטה זו לא התפרסמה ברשומות ומשכך כלל לא נכנסה לתוקף, שכן מדובר בתקנה בת פועל תחיקתי המחויבת בפרסום כתנאי לתוקפה על-פי דין. לחלופין, נטען כי אפילו אין המדובר בתקנה בת פועל תחיקתי, הרי שמדובר בהוראת מינהל שהיה מקום לפרסמה באופן סביר, ודאי שבקרב המשרתים במשטרה. פרסום מעין זה, היה לא לפני יום 1.11.2004 - מועד בו נשלח מברק בנדון אל המשטרה (נספח ג' לעתירה). המשמעות היא, שהחלת החלטת הממשלה ה"מבטלת" על המנוח (שנפטר לפני הפרסום) והעותרים חרף הפגם שבאי הפרסום, אינה צודקת ואינה סבירה. המנוח לא יכול היה לדעת על ההחלטה שהתקבלה זמן קצר לפני פטירתו וגריעת ההטבות מבני משפחתו של המנוח היא בלתי צודקת. נטען עוד, שהמנוח הסתמך על ההסדר הנוהג ולא שיקלל את התנהלותו לאור החלטת הממשלה ה"מבטלת", שלא פורסמה כאמור טרם מותו. לו הייתה החלטת הממשלה ה"מבטלת" מובאת לידיעתו, הוא יכול היה לחפש אלטרנטיבות בדמות ביטוחים שונים - הכול כפי שגם צוין בדיון בערעור בבית המשפט המחוזי. על יסוד זה, התבקש אפוא לקבל את העתירה, בייחוד נוכח שירותו הממושך והראוי של המנוח בשירות המשטרה.

  התשובה

 7.        בכתב התשובה התבקש לדחות את העתירה. כטענת סף צוין, שחלף זמן ממושך מאז פסק הדין בערעור בבית המשפט המחוזי ועד להגשת העתירה - שהות של 18 חודשים המקימה טענה של שיהוי. לגופו של עניין, נטען כי תחילתו של ההסדר המיטיב היא בהחלטה של שר הביטחון מחודש אפריל 1977 וכי החלטה זו לא פורסמה ברשומות. נרשם בתשובה, כי ספק אם מלכתחילה הייתה סמכות להסדר זה - החורג מן התנאים המהותיים לזכאות הקבועים בחוק. בחודש אוגוסט 2001 הוחלט להרחיב את ההסדר, כך שיחול גם על המשרתים במשטרת ישראל. נטען עוד, כי גם באשר למקור הסמכות של שר הביטחון לקבל החלטה זו קיים ספק. החלטה זו - של הרחבת ההסדר המיטיב והחלתו על שוטרים - גם היא לא פורסמה. החלטת הממשלה מיום 15.8.2004 שביטלה את ההסדר נשלחה למשטרת ישראל ביום 1.11.2004. המשיב טען, כי הן החלטות שר הביטחון והן החלטת הממשלה "המבטלת", שעל יסודה נדחתה תביעת העותרים, אינן תקנות בנות פועל תחיקתי. מעבר לכך, לא המנוח וגם לא העותרים הסתמכו על החלטת שר הביטחון - היא ההסדר המיטיב. ספק אם ההסדר המיטיב עצמו הותקן בסמכות. על כן הרשות המינהלית רשאית הייתה ואולי אף חייבת להביא הסדר זה לסיומו. כך, בייחוד שעה שמדובר בזכות שלפנים משורת הדין. המשיב טען עוד, שהמנוח החל בשירותו זמן רב לפני שהוחל ההסדר המיטיב על שוטרים (בחודש אוגוסט 2001), כך שממילא הוא לא הסתמך על ההסדר המיטיב בעצם הכניסה לשירות. המשיב הוסיף וציין, כי בתביעה שהגישו העותרים עצמם לאחר פטירת המנוח לא נכללה התייחסות כלשהי להסדר ה"מיטיב", ומכאן ניתן ללמוד שהם לא הסתמכו עליו בזמן אמת. לעניין רכישת פוליסת ביטוח נטען, כי ההטבה שהייתה על פי ההסדר המיטיב לא איינה רכישת פוליסה עצמאית וממילא אין משקל של ממש לטענת ההסתמכות. נטען על-ידי המשיב עוד, כי אפילו נפל פגם באי-פרסום החלטת הממשלה ה"מבטלת", הרי שלפי תורת הבטלות היחסית - אין לראות בפגם זה כמביא לביטול ההחלטה. המדובר בהחלטה שניתנה לפני שנים מספר. לא נפגעה כל זכות קנויה של העותרים. מלכתחילה גם לא הייתה חובת פרסום בדין. ניתן היה אפוא לפעול על-פי ההחלטה ה"מבטלת" מיד עם נתינתה. מטעמים אלה, התבקש לדחות את העתירה.

 8.        יצוין, כי ביום 8.11.2011, במהלך הדיון שהתקיים לפניי במעמד ב"כ הצדדים, נעשה ניסיון להביא את הצדדים לכדי פשרה שתייתר את ההכרעה במחלוקת שנתגלעה ביניהם, בשים לב לנסיבותיו הכוללות של העניין. ניסיון זה לא צלח. נדרשת הכרעה בהליך לגופו.

  דיון והכרעה

 9.        לאחר שעיינתי בחומר שהובא לפניי ושמעתי בהרחבה את טענות ב"כ הצדדים, מסקנתי היא כי דין העתירה להתקבל. בנסיבות המקרה, החלטת הממשלה המבטלת לא חלה על המנוח והעותרים. בהתאם לכך, בכל הקשור במנוח ובעותרים, חל עדיין ההסדר ה"מיטיב" המעניק זכאות לפי החוק חרף היעדר קשר סיבתי בין הפטירה לבין השירות. אלו הם נימוקיי:

 10.      יצוין תחילה, כי הגם שכמתואר לעיל הייתה בין הצדדים מחלוקת של ממש בשאלה אם החלטת הממשלה ה"מבטלת" היא תקנה בת פועל תחיקתי אם לאו, הרי שבדיון האמור שהתקיים לפניי הודיע ב"כ העותרים שאין הוא עומד עוד על הטענה כי המדובר בתקנה בת פועל תחיקתי (עמ' 1, ש' 16-18 לפרוטוקול). עוד הובהר על-ידי ב"כ העותרים, כי העתירה תוקפת את שיקול הדעת ויישום ההחלטה ה"מבטלת" על העותרים, ולא את החלטת הממשלה עצמה. לוז הטענה העומדת אפוא לבירור, כפי שהובהר על-ידי ב"כ העותרים, היא, מהי המשמעות שיש ליתן בנסיבות המקרה לעובדה שלא הייתה שנויה במחלוקת והיא שההחלטה ה"מבטלת" התקבלה זמן קצר יחסית לפני יום פטירת המנוח; ובעיקר שהחלטה זו פורסמה לראשונה זמן מה לאחר יום הפטירה, וגם זאת על דרך של משלוח מברק למשטרה.

 11.      טרם נצלול לבקעת המחלוקת נסיר מדרכנו את טענת הסף של ב"כ המשיב לעניין השיהוי בהגשת העתירה. אכן, חלף פרק זמן לא מבוטל מאז פסק דינו של בית המשפט המחוזי שקבע שאין הוא מוסמך לדון בעניין, ועד להגשת העתירה לבית המשפט זה. המדובר בפרק זמן משמעותי של שנה ומחצה. יחד עם זאת, לא מצאתי בכך עילה לדחיית טענות העותרים מחמת שיהוי. לא רק שנקבע בפסק הדין, כמוזכר לעיל, שלא תטען טענת שיהוי (אם כי מוכן אני להניח שעיקרה הוסב לתקופה שקדמה לפסק הדין), אלא שהמשיב לא הצביע על נזק כלשהו שנגרם לו במונחי השיהוי האובייקטיבי בשל האיחור בהגשת ההליך. המדובר אמנם בעניין של הטבה כלכלית, אולם כפי שיובהר להלן נסיבות המקרה הן ייחודיות למדי ועניינן מי שנפטר לאחר קבלת ההחלטה המבטלת וקודם לפרסומה. מעבר לכך, וכפי שיובהר להלן, נסיבות המקרה והפגם שנפל בהחלת החלטת הממשלה המבטלת על העותרים הם כאלה, שיש בהם כדי לאיין שיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי, ככל שישנו, ולהביא לדחיית טענת שיהוי.

 12.      נפנה לגופו של עניין - היא שאלת הזכאות המהותית של העותרים לזכויות לפי החוק (בשל פטירת המנוח) מכוח ההסדר המיטיב וחרף ביטולו. כנרמז לעיל, נסובה עתירה זו על המשמעות שיש לפער הזמנים שבין מועד קבלת החלטת הממשלה המבטלת לבין מועד פרסומה כשבתווך - אירוע הפטירה של המנוח. נתמקד עתה בעניין זה.