עתירה למתן צו על תנאי להפסקת צלילות חיילים באזורים אסורים-נדחתה

השופט ע' פוגלמן:

           בעתירה שלפנינו מתבקשים אנו להורות למשיבים להפסיק צלילות חיילים באזורים האסורים לצלילה לפי החלטת ממשלת ישראל מיום 24.2.02 ולפי דו"ח "ועדת שמגר"; ולקיים את החלטת הממשלה האמורה ואת דו"ח ועדת שמגר, בהיבטים שונים המפורטים בעתירה.

כללי

1.        בשנת 2000 מינה הרמטכ"ל, על דעת שר הבטחון, ומכוח סמכותו לפי סעיף 537 לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו - 1955, ועדת חקירה בעניין ההשלכות של הפעילות הצבאית בנחל הקישון ובמימי הסביבה על בריאותם של חיילי צה"ל שהופעלו במקום. הועדה התבקשה לחקור האם מימי נחל הקישון, נמל הקישון, חוף שמן ומימי אזורים סמוכים שהוגדרו, מכילים או הכילו חומרים מסכני בריאות; לחקור את הסיכונים הבריאותיים העלולים להיגרם למי ששהה במים, ואת הקשר הסיבתי האפשרי בין מצב המים לבין מחלת הסרטן לסוגיה; ובנוסף לחקור את אחריות הגורמים הצבאיים. בראש הועדה עמד נשיא בית המשפט העליון בדימוס מ' שמגר (להלן: ועדת שמגר). ועדת שמגר פרסמה את המלצותיה בשני חלקים, בשנת 2001 ובשנת 2003. בפרק י"ד לחלק הראשון של דוח ועדת שמגר נכללו מסקנות והמלצות לביצוע. המלצות אלה מתייחסות הן לביצוע צלילות בקישון ובנמל חיפה, הן להיבטים כלליים יותר אשר נדונו על ידי הועדה - חלקם נוגעים לפעילות האימונים של הצבא, וחלקם נוגעים לפעילות האזרחית ולפעילות משרדי ממשלה אחרים באזור נחל הקישון. המלצות אלה אומצו בהחלטת ממשלה מס' 1509 מיום 24.2.02, אשר הטילה את האחריות ליישומן על שר הביטחון והשר להגנת הסביבה. כחלק מהתהליך יישום המלצות ועדת שמגר, מינה מנכ"ל משרד הביטחון ביום 2.8.01 ועדה בינמשרדית (היא המשיבה 7) אשר תפקידה לקבוע תקנים לגבי רמות זיהום אופטימליות בשטחי מים בהם מתוכנן ביצוע אימונים (להלן: תקן הצלילה). כדי לסייע לה בגיבוש המלצותיה, מינתה הועדה הבינמשרדית ועדת מומחים מייעצת (להלן: הועדה המייעצת). זהו בתמצית, הרקע העובדתי לעתירה שלפנינו.

טענות העותרת

2.        העותרת היא עמותה ללא כוונת רווח, אשר חבריה הינם צוללנים (בעבר ובהווה) ביחידות מובחרות והתנדבותיות שונות של חיל הים. העותרת גורסת כי המלצות ועדת שמגר והחלטת הממשלה אינן מיושמות כנדרש, והצבא פועל בניגוד להן. כן טוענת העותרת לפגמים שונים בפעולתן של הועדה הבינמשרדית והועדה המייעצת. נוכח אלה, וכפי המפורט ברישא, מתבקשים סעדים שיורו למשיבים להפסיק את ביצוען של צלילות וכל פעילות ימית אחרת במעגן הקישון, חוף שמן ונמל חיפה; לקיים את החלטות הממשלה והמלצות ועדת שמגר; לבטל את ה"תקן הזמני" לצלילה שקבעה הועדה המייעצת ואת הבדיקות התעסוקתיות מכוחן הותרה צלילה באזורים האמורים; להפסיק את עבודת הועדה הבינמשרדית; ולפרק את הועדה המייעצת. כן מתבקש סעד שיורה לממשלת ישראל, השר להגנת הסביבה ושר הבריאות להפעיל את הסמכויות המוקנות להם בחוק המים, התשי"ט - 1959, ובחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח - 1988 (להלן: חוק מניעת זיהום הים) והתקנות שהוצאו מכוחו, לשם הפסקת ומניעת הזרמת שפכים מזהמים לאזור הקישון ונמל חיפה, ולשם ניקוי הזיהום שנגרם.

3.        העותרת טוענת כי בהמלצות ועדת שמגר ובהחלטת הממשלה נקבע כי אין לצלול או לקיים פעילות ימית ואימונים מכל סוג שהוא באזור הקישון, וכי אין לקיים פעילות שכזו בנמל חיפה עד להפחתת רמת הזיהום וקביעת תקן מתאים לביצוע צלילות. נטען כי בשונה מכך, נמשכים הצללתם ואימונם של חיילים באזור נמל הקישון, נמל חיפה וחוף שמן, תוך סיכון חייהם, ומבלי שננקטו צעדים לסילוק הזיהום. העותרת טוענת כי צלילות החיילים, לפחות בנמל חיפה, אושרו על ידי הועדה הבינמשרדית מכוח "תקן זמני" עלום אשר מעולם לא פורסם, וטיבו אינו ידוע. נטען כי אותו תקן מבוסס על עבודתה של הועדת המייעצת, אך זו טרם סיימה את עבודתה, וטרם ניתנה לעותרת זכות טיעון בפניה. קביעת ה"תקן זמני" עומדת בניגוד להחלטת הממשלה ולהמלצות ועדת שמגר, ונעשתה בחוסר סמכות. כן נטען כי שלושה מחברי הועדה המייעצת נגועים בניגוד עניינים (כפי שיפורט להלן). נוכח אלה נטען כי התקן הזמני הוא בלתי חוקי ופסול מעיקרו. העותרת מוסיפה וטוענת כי חלק מן הצלילות מבוצעות במסווה של "בדיקות תעסוקה". לפי הטענה, חיילים נדרשו לצלול במימי הקישון, אך ורק לצורך בדיקת השפעת הצלילה עליהם, כחלק מאיסוף הנתונים הנדרשים לעבודת הועדה המייעצת. העותרת מוסיפה ומציינת כי המשיבים לא עמדו בתנאים נוספים שהציבה ועדת שמגר, וגם בשל כך אין להתיר את המשך הצלילות: לא ננקטו אמצעים של ממש להפסקת הזרמת שפכים למימי הקישון ונמל חיפה ולמניעת המשך מניעת הזיהום; אין בנמצא אמצעי מיגון אפקטיביים (כולל חליפות צלילה מיוחדות) שיגנו על בריאות ובטחון החיילים מפני הזיהום; לא קיים תקן מהותי וקבוע אשר יורה על הפחתת רמות הזיהום ומניעת המשך הזיהום; לא ניתן אישור מראש של צוות מקצועי לכל שטח אימונים; לא נערכות בדיקות מדעיות וניטורים על בסיס שוטף, סביר וקבוע לבדיקת איכות המים; לא מתקיימים קשרים ממוסדים קבועים ושוטפים של חילופי מידע בעניין מצב המים והנושאים הנלווים בין חיל הים לבין גורמים אזרחיים; ולא ניתן פרסום ראוי להוראות הנוגעות לבטיחות ולבריאות. נטען בנוסף כי המשך הצלילות עומד בניגוד להוראות חוק יסוד: הצבא וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וכי ההחלטה להתירן לוקה בחוסר סבירות קיצוני. העותרת מוסיפה כי הצבא אף עורך פעילות שיט באזור הקישון ונמל חיפה ומזמין אליה גורמים אזרחיים.

4.        העותרת טוענת, כאמור, כי שלושה מחברי הועדה המייעצת נגועים בניגוד עניינים, שכן ביד אחת הם "ניזונים" מן המפעלים המזהמים בנמל חיפה ובקישון (או מצה"ל), וביד האחרת הם אלה שמונו להמליץ על תקן הצלילה. נטען כי העומד בראש הועדה המייעצת, פרופ' יונה אמיתי, נשכר במקביל על ידי מפעלים באזור הקישון ונמל חיפה ליתן חוות דעת מומחה בתביעה אזרחית שהוגשה נגדם על ידי דייגים שפעלו באזור הקישון (ת.א. (חי') 732/01 - להלן: תביעת הדייגים), וכלל בחוות דעתו קביעות בעניין הסכנה מן החומרים שבמי הקישון, שהינן בבחינת "דעה קדומה". עוד נטען כי חבר נוסף בועדה המייעצת, פרופ' ברק חירות, מכהן כמנכ"ל החברה הממשלתית "חקר ימים ואגמים בישראל" (להלן: חיא"ל), אשר סיפקה מחקרים בתשלום למפעלים באזור הקישון ונמל חיפה וחתומה עימם על הסכמי סודיות המונעים חשיפת נתונים רלוונטיים בפני הועדה. נטען עוד כי חיא"ל נותנת שירותים שונים (כגון שירותי ניטור) לחיל הים ולרשות הנמלים וכי חיא"ל פרסמה מחקרים נוספים (כולל כזה שנכתב על יד פרופ' חירות עצמו) שיש בהם להעמידו בניגוד עניינים. נטען כי חבר נוסף בועדה המייעצת, ד"ר שלמה אלמוג, מכהן כמנהל היחידה הטוקסיקולוגית בבית החולים תל השומר (להלן: היחידה הטוקסיקולוגית). צה"ל מבצע במסגרת היחידה הטוקסיקולוגית בדיקות תעסוקתיות, לרבות לחיילים הצוללים בנמל חיפה ובאזור הקישון, ובכך מספק לה מימון. הפסקת הצלילות תביא להפסקת המימון שמקבלת היחידה הטוקסיקולוגית מצה"ל.

           נטען עוד כי למרות שהועדה הבינמשרדית אינה חולקת על כך שלעותרת יש זכות לעיין בחומר ששימש אותה ולהישמע בפניה, עולה החשש כי אלה יהיו למראית עין בלבד; זאת - נוכח המועד המאוחר בו ניתנה לעותרת אפשרות לעיין בחומר ולהציג את עמדתה, לקראת גיבוש המסקנות.

5.        העותרת מכוונת טענותיה גם להיבטים "האזרחיים" של דוח ועדת שמגר. העותרת טוענת כי מפעלים ורשויות מקומיות ממשיכות לזהם את נמל חיפה ואיזור הקישון באין מפריע, וחלקם אף עושים כן בהיתר שניתן להם על ידי הועדה למתן היתרים לפי חוק מניעת זיהום הים. העותרת מוסיפה וטוענת כי בדוח ועדת שמגר נכללה המלצה לפעול, ככל הניתן, להפסקת הזרמת שפכים תעשייתים וביוב לנחל הקישון ולנמל הקישון, ושלא להתיר את זיהום הים בסביבת חיפה. נטען כי למרות ההמלצות והחלטת הממשלה, לא ננקטים צעדים של ממש לביצוע האמור ולניקוי הזיהום, וכי עד שאלה לא יינקטו אין להתיר צלילה באזורים אלה. עוד נטען כי על הממשלה, שר הבריאות והשר להגנת הסביבה להפעיל את כל סמכויותיהם על פי דין לשם מניעת הזיהום וסילוק הזיהום מהקישון ומנמל חיפה; לבטל היתרים שניתנו למפעלים המזהמים שלא כדין; להורות למפעלים לנקות את הזיהומים שיצרו, על חשבונם; ולהורות להם לאמץ ולהשתמש בטכנולוגיות ייצור נקיות, וטכנולוגיות טיפול וטיהור שפכים הקיימות בשוק.

עמדת המשיבים

6.        לעמדת המשיבים, דין העתירה להידחות. המשיבים אינם חולקים על הצורך ביישום החלטת הממשלה המאמצת את המלצות ועדת שמגר, אלא שלשיטתם, וכמפורט להלן, צה"ל והמשרד להגנת הסביבה, כמו גם יתר הגורמים הרלבנטיים, פועלים בשקידה ליישום ההמלצות.

7.        המשיבים מבהירים כי הופסקו כל צלילות האימונים של חיילי צה"ל במי הקישון, ומאז שנת 2001 לא בוצעו בהם צלילות כלשהן, לרבות צלילות מבצעיות. הוסבר כי במסגרת פקודות חיל הים, נאסרה באופן גורף פעילות אימונים "רטובה" (כהגדרתה בפקודה) במי הקישון. הפקודה מאפשרת אך ורק מעבר כלי שיט ופעילות צלילה מבצעית שתאושר על ידי מפקד חיל הים, וכזו לא אושרה מאז שנת 2001.

המשיבים מציינים כי הועדה הבינמשרדית והועדה המייעצת פועלות מזה שש שנים לקביעת תקן לצלילה, שאינו קיים בעולם. מדובר בעבודה מקצועית מורכבת ביותר. במסגרת עבודתה, החלה הועדה הבינמשרדית בבדיקת שטחי מים לצורכי אימונים. בהסתמך על ממצאי ניטור סביבתי של ריכוזי כימיקלים במי ים וקרקעיתו בנקודות דגימה שונות, ועל נתוני בדיקות תעסוקתיות שבוצעו, ניתנה המלצת הועדת המייעצת, אשר אומצה על ידי הועדה הבינמשרדית, לחידוש הצלילות בים הפתוח ובחופי ישראל (תוך שמירה על רדיוס ביטחון במקום בו קיים מוצא נחל לים או צינור המזרים שפכים לים). בהמשך, ובהתבסס על ממצאי ניטור סביבתיים נוספים, המליצה הועדה הבינמשרדית, בהסתמך על המלצת הועדה המייעצת, על המשך פעילות בנמלים, למעט בנמל חיפה. בשנת 2002 המליצה הועדה המייעצת על תקן המבוסס על תקן מי השתייה הישראלי, כתקן כימי זמני מחמיר לצלילה, תוך העזרות - בהתייחס לחומרים שאינם קיימים בתקן הישראלי - בתקן מי השתייה של ארגון הבריאות העולמי או של ה-EPA (U.S. Environmental Protection Agency). בהמשך להמלצות אלה נקבעו אמות מידה שיאפשרו להתיר ביצוע צלילות בנמל חיפה, תוך הטלת מגבלות על שעות הצלילה ועל מגע עם קרקעית הים בנמל. המלצות אלה אומצו על ידי הועדה הבינמשרדית, ועל בסיס כל אלה אישר קצין רפואה ראשי צלילה בנמלים במגבלות שונות (אישור המתחדש כל ארבעה חודשים). מגבלות אלה עוגנו בפקודת האימונים של חיל הים. פקודת האימונים אף קובעת חובת מעקב ובקרה אחר שעות הצלילה הנצברות ורישומן בפנקס הצוללנים, וכן מחויב ענף רפואה של חיל הים לערוך ניטור כימי של שטח מים אחת לשנה, וניטור בקטריאלי של שטחי מים לאימונים אחת לשבוע. המשיבים מציינים לעניין תקן הצלילה הקבוע כי הועדה המייעצת סיימה את עבודתה, והועדה הבינמשרדית עתידה לסיים עבודתה בחודשים הקרובים ולהעביר דוח מסכם לרמטכ"ל ולשר הביטחון. נוכח אלה נטען, כי יש לדחות הטענה כי הועדות פועלות באי חוקיות ובהעדר סמכות, שכן אלה הוקמו בהתאם למסקנות ועדת שמגר והחלטת הממשלה. נטען עוד כי דין טענות אלה להידחות גם משום השיהוי בהעלאתן, שכן הועדות פועלות מזה שש שנים והעותרת היתה מודעת לפעולתן. בהתייחס לסוגיית הצלילות בנמל חיפה נטען כי אלה אושרו - כאמור - בהתאם לתקן הזמני שנקבע, ונוכח ממצאי ניטור המים בנמל, תוך שהוטלו מגבלות על הצלילה. הוטעם כי היקף הצלילה בפועל מצומצם מזה שהותר. בדיון לפנינו הדגישה המדינה כי מצלילה במים העומדים בתקן כימי של מי שתייה לא נשקפת סכנה לחיילים, וכי מגבלת השעות שהוטלה היא צעד של זהירות יתר, עד לקביעת התקן הקבוע. עוד נטען כי חיל הים רכש חליפות אטומות משוכללות המגנות על כל גופו של הצולל, למקרים בהם הצרכים המבצעיים מחייבים צלילה במקום שאינו מאושר.

בהתייחס לפעילויות המבוצעות בשיתוף גורמים אזרחיים נטען, כי נערכו שני משטים אשר אורגנו על ידי עמותות פרטיות של יוצאי חיל הים, ולא על ידי הצבא. לכל היותר, סייע חיל הים בדיוור ההזמנות לאירוע למשפחות השכולות.

           המשיבים טוענים כי הבדיקות הרפואיות המבוצעות לצוללנים הן חלק ממעקב רפואי, לצורך פיקוח ובקרה בלבד ושמירה על בריאות הצוללנים. כל הצלילות המתבצעות על ידי הצבא מתקיימות לצרכי אימונים או מטעמים מבצעיים בלבד. מלבד בדיקות המעקב השוטפות, לא בוצעו בדיקות אחרות, למעט בדיקת דם באוכלוסייה שלא צללה, לשם השוואתה לערכי ייחוס שונים, לבקשת הועדה המייעצת.

בהתייחס לאישור שטחי אימונים מבחינה בריאותית מציינים המשיבים כי מונתה ועדה בראשות ראש אגף מבצעים שכללה, בין היתר, נציגים של משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה. הועדה קבעה מנגנון לפיו כל שטח שבו יתאמנו חיילי צה"ל ייבדק מראש על ידי מומחים לדבר. כמו כן גיבשה הועדה תפיסה כוללת ברמה מערכתית למיפוי סיכונים, ושיוכם לסביבה ולזמן, על מנת שניתן יהיה להנחות בהתאם לכך את הכוחות המתאמנים בשטח. בהתאם להמלצות, הוחלט להכין "מפת סיכונים נושמת" ולדאוג למנגנון להבטחת ניהולה השוטף ועדכונה, תוך שמירת קשר עם המגזר האזרחי הרלוונטי. בהמשך לאלה, פורסמה הוראת קבע אג"ם 5/02 בנושא "אישור שימוש בשטחי אימונים ובמחנות צה"ל על פי קריטריונים בריאותיים" - פקודה כללית שאינה נוגעת רק לשימושי מים. בנוסף לאלה פרסם חיל הים פקודה ייעודית הקובעת את הדרך והשיטה לאישור שטחי אימונים בים. בין היתר, נדגמים אזורי האימון באופן תקופתי על ידי חיא"ל בהיבטים כימיים וטוקסיקולוגיים, וחיל הים עומד בקשר שוטף עם משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה על מנת לקבל מידע בדבר תוצאות הבדיקות המבוצעות על ידם בחופי הים.

8.        בהיבט "האזרחי" טוענים המשיבים כי המשרד להגנת הסביבה פועל בנחרצות למניעת זיהום נחל הקישון ונמל חיפה, ואינו מתיר הזרמה של שפכים מזהמים בלתי מטופלים לנחל או לים. ככלל, לא מוזרמים היום שפכים תעשייתים בלתי מטופלים לנחל הקישון, נמל הקישון, ונמל חיפה, ובשנים האחרונות חל שיפור רב באיכות הקולחים המוזרמים. נטען כי פעילות המשרד בהיבט זה טרם הסתיימה, והמשרד ממשיך לפעול לשיקום נחל הקישון בשיתוף עם רשות נחל הקישון. כן עומדים המשיבים על צעדי אכיפה שונים המבוצעים על ידי המשרד להגנת הסביבה מכוח סמכויותיו על פי דין. בהקשר זה הוסיפו ופירטו המשיבים שורת צעדים שננקטו על ידי ועדה בינמשרדית בראשות המשרד להגנת הסביבה, המטפלת ביישום מסקנות והמלצות דוח ועדת שמגר בהיבט האזרחי.

9.        בהתייחס לטענות הנוגעות לחברי הועדה המייעצת נטען כי העלאתן כשש שנים לאחר הקמת הועדה לוקה בשיהוי אובייקטיבי וסובייקטיבי. המשיבים הוסיפו והציגו תשתית עובדתית מלאה המתייחסת לחברים האמורים. פרופ' אמיתי, יושב-ראש הועדה המייעצת, הינו מומחה בתחום הרפואה והטוקסיקולוגיה, ומכהן כמנהל המחלקה לבריאות האם והילד המתבגר במשרד הבריאות וכנשיא החברה הישראלית לטוקסיקולוגיה. בשעתו הודיע למשרד הבריאות על הפנייה שנערכה אליו למתן חוות דעת בתביעת הדייגים. ממשרד הבריאות לא נמצא כי קיימת מניעה לכך, נוכח העדר זיקה לתפקידו של פרופ' אמיתי במשרד. הפנייה נבחנה גם על ידי גורמים במפקדת קצין רפואה ראשי (ובכלל זה הייעוץ המשפטי) ואלה סברו כי לא קיים ניגוד עניינים בפעולתו של פרופ' אמיתי, שכן תפקיד הועדה ביצירת תקן חדש המיועד לצלילה, ולא בבחינת קשר סיבתי בין מחלת סרטן בה לקו דייגים שבצעו בעבר פעולת דייג, שבה החשיפה למים היא מוגבלת ושונה מזו של צוללים. לפיכך נמצא כי אין במתן חוות הדעת בתביעת הדייגים להשפיע על קביעת תקן הצלילה. נמסר כי נערכה פנייה בעניין זה גם לנשיא (בדימוס) מ' שמגר, אשר לא סבר כי מתן חוות הדעת האמורה מהווה מניעה מהמשך כהונה כיושב-ראש הועדה המייעצת, כל עוד התקבל אישור המשרד. נטען עוד כי גם אם היה חשש לניגוד עניינים, הרי תהליך קבלת ההחלטה בנושא תקן הצלילה מבטיח נטרול חשש להשפעה כלשהי של ניגוד העניינים על קביעת תקן הצלילה. לגבי פרופ' חירות מציינים המשיבים כי הוא חבר בועדה הבינמשרדית, והשתתף לעיתים בישיבות הועדה המייעצת כמשקיף. המשיבים מציינים עוד, כי חברות חיא"ל בצוות הועדה הבינמשרדית נקבעה במסגרת המלצות דוח ועדת שמגר. בנוסף, נטען מטעם חיא"ל (במסמך מטעמה שצורף לתגובת המשיבים) כי ככל שהיו ברשותה ממצאים על זיהום סביבתי, היא דאגה לפרסמם בכל דרך אפשרית, ואף העבירה לועדת שמגר את כל המידע שהיה ברשותה. אין ברשות חיא"ל כל ממצאים בהקשר לזיהום הקישון ומימי נמל חיפה אשר לא גולו לציבור. חיא"ל מציינת כי מאז מסירת המידע לועדת שמגר ביצעה שתי עבודות עבור מפעלים המזרימים שפכים לקישון. אחת עבור חיפה כימיקלים, שהיתה עבודת תרגום של דוח קודם שפרסמה חיא"ל; והשניה עבור בתי הזיקוק לנפט, שהיתה הכנת תכנית לניטור השפעות סביבתיות של הזרמת שפכים לקישון, בהתאם לדרישות המשרד להגנת הסביבה. עבודות אלו היו בהיקף כולל של 15,000 ש"ח, ולא נחתמו במסגרתם הסכמי סודיות. כן נטען כי חלק נכבד מן התשלומים השנתיים שמעביר חיל הים לחיא"ל (בהיקף של 400 אלף ש"ח) מועבר למעבדות אחרות בארץ ובחו"ל, וההכנסות הישירות של חיא"ל מחיל הים הן פחות מחצי אחוז מתקציבה השנתי הכולל. בהתייחס לד"ר אלמוג נטען, כי היחידה הטוקסיקולוגית היא יחידה ארצית, המשרתת את כל מערכת הבריאות, לרבות מערכת הביטחון. הטענה כי יש לד"ר אלמוג אינטרס אישי בתקן לצלילה היא מרחיקת לכת. מודגש כי לא ברורה טענת העותרת לגבי קשר בין ההכנסה לבית החולים תל-השומר לבין מיקום הצלילות המאושרות על ידי הצבא, שכן עצם ביצוע הבדיקות התעסוקתיות אינו קשור למקום הצלילה.