עת"מ 47513-02-16 סיבוני ואח' נ' עיריית ירושלים ואח'

הבקשה לצו ביניים בגדרה של העתירה

1.לפניי בקשה למתן צו ביניים, אשר יורה לעיריית ירושלים (משיבה 1) "שלא להתחיל לפעול" על-פי החלטתו של היועץ המשפטי לעיריית ירושלים (משיב 3), מיום 16.8.15, בדבר כינון "מדיניות אכיפה חדשה" בעניין אכיפת סגירתם של עסקים בשבתות ובמועדי ישראל בירושלים. בכלל זה התבקש צו ביניים שיאסור על הפעלת מדיניות אכיפה מוגברת נגד ארבעה מרכולים השייכים לעותרים, או המופעלים על-ידם, במרכז ירושלים. בקשה זו הוגשה במקביל לעתירה מינהלית שבה התבקש הסעד של ביטול החלטות המשיבים בדבר מדיניות האכיפה החדשה.

יוער, כי בעתירה דומה שהוגשה לבית-משפט זה (עת"מ 29576-03-16 גיא אילוז נ' עיריית ירושלים), נגד מדיניות האכיפה הנדונה, דחה בית-המשפט (כב' השופטת נ' בן-אור) בקשה דומה לצו ביניים, בשל שיהוי בלתי מוצדק בהגשת העתירה. בית-המשפט ציין, מעבר לאמור, כי ההחלטה נושא העתירה לא תביא לסגירתו של העסק באופן מיידי, שכן האכיפה תבוצע באופן מדורג. בעניין אילוז אף הורה בית-המשפט לעותר, להודיע לבית-המשפט מדוע שלא תסולק העתירה על הסף בהיותה עתירה מוקדמת ומחמת סעד חלופי.

עוד יצוין, כי בהחלטה מיום 24.2.16 לא נעתרתי לבקשה למתן צו-ארעי במעמד צד אחד, זאת ולוּ מן הטעם שההחלטה נושא העתירה נתקבלה למעלה מחודש לפני מועד הגשת הבקשה, ושמדיניות האכיפה תחל רק ביום 2.4.16. בהתאם, הוריתי על הגשת תגובה לבקשה לצו ביניים. תגובת המשיבים הוגשה ביום 20.3.16, תשובת העותרים לתגובת המשיבים הוגשה ביום 27.3.16. הצדדים התייחסו להחלטה שניתנה על-ידי כב' השופטת בן אור בעת"מ 29576-03-16 בהודעותיהם מיום 27.3.16 ומיום 29.3.16.

הרקע להחלטה נושא העתירה

2.ההחלטה המינהלית שנגדה מופנית העתירה, היא מסמך מדיניות שהותווה על-ידי היועץ המשפטי לעיריית ירושלים, אשר הופנה לראש העיר וחברי מועצת העיר, והנושא כותרת: "אכיפת סגירתם של עסקים בשבתות ובמועדי ישראל – חוות דעת". חוות-דעת זו ניתנה בעקבות פסק-הדין של בית-המשפט העליון בעע"מ 2469/12 ברמר נ' עיריית תל-אביב (25.6.13). בפסק-הדין נדון עניינם של שבעה בעלי חנויות מכולת בתל-אביב, אשר ביקשו להורות לעיריית תל-אביב לסגור עסקים הפתוחים ביום שבת, תוך הפרה של סעיף 2 לחוק העזר לתל-אביב - יפו (פתיחתם וסגירתם של חנויות), התש"מ-1980, אשר אסר על פתיחת חנויות ביום המנוחה. באותו הליך התייחס בית-המשפט העליון בהרחבה לסוגיית אכיפתם על-ידי העירייה של חוקי עזר האוסרים על פתיחת חנויות ביום המנוחה בהתאם לחוק העזר ולפי פקודת העיריות [נוסח חדש] (ובין-השאר לנוכח התיקון החקיקתי בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 40), התשנ"א-1990). בפסק-הדין בעניין ברמר התייחס בית-המשפט העליון (כב' המשנה לנשיא (כתוארה אז) מ' נאור) לשיקול הדעת המוקנה לרשות המינהלית בקביעת מדיניות אכיפה (בעניין האמצעים שנמנו בסעיפים 249(20) ו-(21), 254, 264א ו-265 לפקודת העיריות), בהעירו כי בהחלטה לאכוף חוק עזר – "אין המדובר ממש ב'החלטה' ", בפרט כאשר לרשות המקומית מוקנה שיקול דעת רחב בכל הנוגע לקביעת מדיניות האכיפה (פִסקאות 43-42 לפסק הדין). בכל הנוגע לביקורת השיפוטית על מדיניות האכיפה של הרשות המינהלית, ציין בית-המשפט העליון, בין-השאר, כי התערבות בעניין רמת אכיפה של חוק, תיעשה רק כאשר "הרשויות המוסמכות יתנערו לחלוטין מחובתן לאכוף את החוק" או ממילוי חובתן בעניין זה באופן בלתי סביר (בפִסקה 44); כי על בית-המשפט לנקוט זהירות "בהפעילו ביקורת שיפוטית על סדרי עדיפויות של הרשות המינהלית לאכיפת החוק" (בפִסקה 46); וכי הימנעות משקילת אמצעי האכיפה "עלולה לעלות כדי פגם בהתנהלותה של הרשות המצדיק את התערבותו של בית-המשפט" (בפִסקה 48). לגופו של עניין פסק בית-המשפט העליון בעניין ברמר, כי עיריית תל-אביב לא שקלה ולא בחנה בצורה מידתית וסבירה את שאלת אכיפתו הראויה של חוק העזר, ובכך נפל פגם בהתנהלותה. על-כן הורה בית-המשפט העליון לעיריית תל-אביב לבחון את עמדתה בנוגע לאכיפת חוק העזר, בהתאם לשיקולים הרלבנטיים.

3.בעקבות פסק-הדין בעניין ברמר, קבע היועץ המשפטי לעיריית ירושלים מתווה של מדיניות אכיפה לעניין סגירת עסקים בשבתות ובמועדי ישראל. המתווה הועלה על הכתב במסמך שנשלח לראש העיר ולחברי מועצת העירייה, הנושא כותרת: "הנדון: אכיפת סגירתם של עסקים בשבתות ובמועדי ישראל – חוות-דעת" (נספח א' לכתב-העתירה). בגוף המסמך צוין, בין-השאר, כי מדובר ב"קביעת מדיניות אכיפה" (סעיף 19) וב"מסמך מדיניות" (סעיף 28). במסמך נסקרו בהרחבה – הן המסגרת הנורמטיבית, לרבות הוראות החוק האמורות שצוינו לעיל ופסק-הדין בעניין ברמר; והן השיקולים והאיזונים השונים הנדרשים בקביעת מדיניות האכיפה. לחוות-הדעת צירף היועץ המשפטי מסמך שכותרתו: "אכיפת סגירתם של עסקים בשבתות ובמועדי ישראל – מדיניות אכיפה" מיום 16.8.15 אשר הוכן על-ידי עו"ד חיים נרגסי, הממונה על התביעה העירונית (להלן – "מסמך מדיניות אכיפה"). בעניין זה ציין היועץ המשפטי לעירייה, בסוף חוות-דעתו, כדלהלן: "לחוות דעת זו מצורף כחלק בלתי נפרד הימנה מסמך מדיניות אכיפה שהוכן על-ידי עו"ד חיים נרגסי, סגן היועמ"ש וראש התביעה העירונית, לאחר בחינה ושקילה משותפת עם גורמי האכיפה והתביעה. מסמך מדיניות זה נבחן ואושר על-ידִי תוך בחינת האיזונים והשיקולים הנדרשים בנסיבות העניין" (סעיפים 28-27 לחוות-הדעת).

4.במסמך מדיניות האכיפה, אשר נערך כאמור על-ידי עו"ד נרגסי, נסקרו פעם נוספת המסגרת הנורמטיבית והשיקולים הרלבנטיים הנוגעים לאכיפת סגירתם של עסקים בשבתות ובמועדי ישראל, וכן נקבעו "הנחיות כלליות", בעניין אזורי אכיפה, כדלהלן: אזור 1 – "מע"ר מזרח, העיר העתיקה (למעט הרובע היהודי) והשכונות הערביות בירושלים" – שבו תבוצע "אכיפה מופחתת כנגד פעילות מסחרית בימי מנוחה"; אזור 2 – "מתחמי תעסוקה ותעשייה – עטרות ותלפיות, אזורי תיירות בילוי ופנאי... דרום מערב העיר, עין כרם" – שם תבוצע "אכיפה מופחתת" (כמפורט במסמך); ואזור 3 –"מע"ר חרדי, קרית הלאום, הרובע היהודי ומרכז העיר..." (תוך פירוט תיחום מרכז העיר לעניין זה) – אשר בו תבוצע "אכיפה מוגברת".

5.העותרים מפעילים מרכולים באזור 3 מזה שנים רבות, גם בימי שבת ומנוחה. בחודש אוגוסט 2015 נשלחו לחלק מהם הודעות, שבהן צוין – כי בעקבות פסק-הדין בעניין ברמר, הותוותה מדיניות אכיפה בדבר איסור פתיחתם של בתי עסק בשבת ובימי מנוחה; כי בהתאם למדיניות האמורה הוגדר אזור העסק שלהם כמצוי באזור שבו תבוצע "אכיפה מוגברת"; כי עליהם "להיערך בהתאם", שכן "הפיקוח העירוני יחל ביישום המדינויות החל מיום 5.9.15" (מועד שהוארך בהמשך עד ליום 2.4.16); וכי ככל שיש למי מהם "שאלות נוספות" בעניין זה, רשאי הוא לפנות לראש התביעה העירונית. בהתאם להודעה זו, פנו העותרים באמצעות בא-כוחם, לראש העיר, ליועץ המשפטי לעירייה ולתובע העירוני הראשי, בהשגה על מדיניות האכיפה בזיקה לבתי העסק שלהם. הם אף שטחו את טיעוניהם לפני המשיבים, בהליך של שימוע, שהתקיים לפני היועץ המשפטי לעירייה וראש התביעה עו"ד נרגסי, בשני מועדים – 10.11.15 ו-20.1.16. בתום הליך השימוע התקבלה ההחלטה, לפיה אין מקום לשנות את מסמך מדיניות האכיפה, וכי לא נמצאה עילה המצדיקה החרגה של המרכולים שבבעלות העותרים מהקביעות שבחוות-הדעת. לעותרים ניתנה תקופת היערכות עד למועד תחילת האכיפה – 2.4.16; בהחלטה בשימוע צוין, כי החל מהמועד האמור "יוחל באכיפה בהתאם למסמך מדיניות האכיפה".