דחיית עתירה כנגד סירוב עירייה להעניק רישיון להפעלת עסק

כללי

1. עתירה זו מופנית נגד סירובם של המשיבים ליתן לעותרת רישיון להפעלת עסק של קייטרינג באזור התעשייה הישן בראש העין, לפי פריט 4.6 ה לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי, התשנ"ה-1995 (כיום – צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי, תשע"ג-2013)) (להלן: "הצו,
   ו-"רישיון קייטרינג").

העובדות הצריכות לעניין

2. העותרת מפעילה עסק של מסעדה וקייטרינג בשם "קייטרינג רוזמרין" ברח' העבודה 7, ראש העין. בעבר פעל העסק מתוך בית מגוריה של העותרת ברח' שילה 9, ראש העין, ללא רישיון עסק ובניגוד לצו בית משפט שהורה על סגירת העסק. העסק נוהל בתנאים תברואתיים לא נאותים, וגרם למטרדי ריח ולתלונות תושבים. בשל כל אלה הוגש נגד העותרת כתב אישום בבית משפט השלום בפתח תקווה. בעקבות אותו הליך הועתק מיקומו של העסק לרח' העבודה 7 בראש העין.
3. העותרת פנתה ביום 5.11.06 למחלקת רישוי עסקים בעיריית ראש העין והגישה בקשה ותכנית לקבלת רישיון עסק. הבקשה הועברה להתייחסות של מחלקת בריאות הסביבה במשרד הבריאות (להלן גם: "משרד הבריאות"). ביום 1.1.07 השיבה גב' אתי בורלא, מהנדסת מחוזית לבריאות הסביבה, כי לא ניתן לאשר את התכנית מאחר שהעסק ממוקם בתחום רדיוס מגן ב' של קידוחי מעיינות ראש העין (אזור התעשייה הישן בראש העין). כן צוין בתשובתה כי עיריית ראש העין מקדמת שינוי תב"ע באזור נושא העתירה, ולפי השינוי יותרו שימושים יבשים שאינם יוצרים שפכים תעשייתיים.
4. העותרת פנתה פעם נוספת, אך גם ביום 26.2.07, השיבה גב' בורלא כי לא ניתן לאשר מפעל לייצור מזון מסוג קייטרינג באזור המבוקש.
5. ביום 28.2.07 פנתה גב' דפנה לביא, מנהלת מחלקת איכות הסביבה בעיריית ראש העין אל גב' בורלא, בבקשה לשקול מחדש את בקשת העותרת. במכתבה ציינה גב' לביא כי מדובר בעסק משפחתי קטן המייצר כ-200 מנות ביום, וכי איסור כניסת עסקים חדשים על פי תכנית המתאר המתגבשת, מתייחס למפעלי מזון ולא לעסקי קייטרינג מסוג זה. בנוסף צוין כי התב"ע המתגבשת בדבר איסור שימושים (הכוונה לתכנית רנ/25/א, שעליה יורחב בהמשך) טרם קיבלה תוקף, וכי טרם פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"). סעיפים אלה - עניינם הודעה על הכנת תכנית ומתן היתרים בתקופת הביניים עד לאישור התכנית. גב' לביא ציינה כי איסור על שימושי קייטרינג באזור תעשייה הוא בבחינת גזירה שהציבור אינו יכול לעמוד בה, וביקשה כי משרד הבריאות ישקול מחדש את בקשת העותרת, תוך הגבלת הפעילות להכנה של עד 250 מנות ביום, וקביעת תנאים נוספים. בעתירה לא צוין האם ניתנה תשובה לפנייה זו. גב' לביא פנתה פעם נוספת אל גב' בורלא ביום 12.1.10. ביום 21.6.10 השיבה גב' בורלא כי זוהי הפעם השלישית שבה התכנית מועברת לאישור משרד הבריאות, וכי לא ניתן לאשרה מאותה סיבה שצוינה בעבר – מיקום העסק בתחום רדיוס מגן ב' של קידוחי מעיינות ראש העין.
6. העותרת פנתה פעם נוספת למשרד הבריאות, באמצעות המהנדס אהוד לשם, אשר שימש בעבר כמהנדס מחוז המרכז במשרד הבריאות (באותה תקופה הייתה גב' בורלא סגניתו בתפקיד). במכתבו מיום 2.11.10 אל גב' בורלא טען מר לשם כי על פי התוכניות המאושרות מותר להקים מסעדה וקייטרינג באזור התעשייה. מר לשם הפנה לתכנית "שימור אסטרטגי של מי התהום באזור המעיינות ראש העין מח/161" (להלן: "תכנית מח/161"), הגם שציין כי התכנית עצמה לא עברה את תהליכי האישור הסופיים, מסיבות שבחר לא לפרט. יצוין כי מר לשם הוא אשר יזם וקידם תכנית זו. לעמדתו, על פי התקנון שהוצע לתוכנית זו, ניתן לאשר קייטרינג, תוך מילוי הדרישות שהופיעו במפרט הטכני. בהתאם לאמור במכתבו, בוצע בעסק כל הנדרש מבחינת טיפול בשפכים, והעסק עומד בכל הדרישות לשמירת בריאות הציבור ולהגנה על מי התהום.

למכתב זה השיבה גב' בורלא ביום 11.11.10, כי תכנית מח/161 לא קודמה ולכן אין לה מעמד סטטוטורי. לעומתה, תכנית רנ/25/א, שמטרתה למנוע קיום עסקים מזהמים בתחומי רדיוס המגן של קידוחי ראש העין ואוסרת עליהם להתקיים במיקום זה, נמצאת בהליכי הפקדה. כן צוין כי כחלק מהתקדמות התכנית פורסמה הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, ולפיכך נאסר להוציא היתר בנייה לשימושים השונים מהמוגדר בתקנון התכנית. גב' בורלא הוסיפה כי "מסעדה" אינה מנוגדת לתקנון התכנית, אך "קייטרינג" הוא מפעל מזון, מפעל עתיר שפכים עם אפיון תעשייתי, ולכן הוא מנוגד לתקנון ויש למקמו באזור תעשייה ולא באזור רגיש מבחינה הידרולוגית.

7. ביום 16.2.11 הגיב מר לשם לתשובתה של גב' בורלא, בציינו כי תכנית רנ/25/א טרם הופקדה, וכי טרם פורסמה הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, כך שלפי התכנית שבתוקף אין מניעה להוציא רישיון עסק לעותרת. כן ציין מר לשם במכתבו כי על פי התקנון של תכנית רנ/25/א מותר שימוש של אולם שמחות באזור הנדון, ולטענתו, אין הבדל בין איכות וכמות השפכים הצפויים מאולם שמחות, לבין אלה הצפויים מעסק של קייטרינג. לדידו, אין בקייטרינג כל אלמנט של שפכים תעשייתיים. עוד ציין מר לשם כי אין במקרה הנדון כל חשש לפגיעה בבריאות הציבור או לפגיעה באיכות מי השתייה, שכן העותרת ביצעה את כל הדרישות ההנדסיות הקשורות בטיפול בשפכים ובמניעת זיהום מים. עוד הוסיף מר לשם כי בתכנית רנ/25/א ניתן מענה חלקי בלבד לנושא הנדון, ואילו התייחסות מקיפה יותר תימצא במסגרת תכנית מח/161.
8. מכתבו של מר לשם מיום 16.2.11 לא נענה, וכך גם מכתבי תזכורת ששלח ביום 14.3.11 וביום 26.4.11. מר לשם פנה אל מרכזת תכניות ראש העין במשרד הפנים בעניין תכנית רנ/25/א, וקיבל ביום 12.7.11 תשובה שלפיה נכון לאותו מועד, תכנית רנ/25/א לא הופקדה ולא פורסמו הודעה לפי סעיף 77 ותנאים לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה.
9. פנייה נוספת של העותרת למתן רישיון עסק לקייטרינג הייתה ביום 7.5.12. ביום 3.7.12 הודיע משרד הבריאות, באמצעות גב' בורלא, כי זוהי הפעם הרביעית שהתכנית מועברת לאישורו, וכי לא ניתן לאשר אותה בשל מיקום העסק ברדיוס מגן ב' של קידוחי מעיינות ראש העין. בעקבות כך סירבה המשיבה 2, עיריית ראש העין, לבקשה לרישיון עסק של העותרת לקייטרינג. ביום 14.3.12 ניתן לעותרת רישיון עסק למסעדה ולהכנת מזון למכירתו לצריכה מחוץ למקום הכנתו. מבוקשה של העותרת הוא להוסיף לכך רישיון קייטרינג לפי פריט 4.6ה לצו.
10. יצוין כי במהלך חודש אוגוסט 2012 פורסמה הודעה, בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבניה, בדבר הכנת תכנית מתאר מקומית מספר רנ/25/א. מטרות התכנית, כמפורט בהודעה, הן: "תכנון מחדש של אזור תעשייה קיים בשטח של 157 דונם על מנת לשדרג את האזור בהתאמה לדרישות איכות הסביבה, ופינוי שימושים שאינם תואמים לדרישות משרד הבריאות והגנת הסביבה נוכח קרבת אזור התעשייה למקומות מים – מעיינות ראש העין". כן נמסרה הודעה בהתאם לסעיף 78 לחוק התכנון והבניה, כי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז קבעה תנאים שלפיהם, בין היתר, יינתנו היתרים לשימוש בקרקע בתחום תכנית זו. תנאים אלה הם אישור משרד הבריאות ואישור רשות המים כי היתרים אלה לא יאפשרו פגיעה בסביבה ובמי התהום.