עת"מ 32111-07-15 בית הכנסת תורת שלמה נ' עיריית ירושלים ואח'

1.לפניי עתירה מינהלית נגד החלטתה משיבה 1, עיריית ירושלים, להקצות מקרקעין בשכונת בית וגן בירושלים (להלן – המקרקעין) למשיבה 2, עמותת בית הכנסת זכות יוסף שעל יד קהילת סורי-לבנוני בית וגן, לטובת הפעלת בית-כנסת; וכן לדחות את בקשת העותרת, עמותת בית המדרש ובית הכנסת תורה שלמה בית וגן ירושלים, להקצות לה את המקרקעין הנ"ל. בכתב-העתירה צוין, כי העתירה נתונה לסמכותו של בית-משפט זה הואיל והיא נסבה על החלטה של רשות מקומית, בהתאם להוראות סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן – החוק) ופריט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק זה; אשר לפיהם בית-המשפט לעניינים מינהליים ידון בעתירה מינהלית נגד "החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים; לענין זה, "אישור" – בכל דרך ולרבות החלטה שלא לאשר".

2.ביום 8.10.15 עתרה עיריית ירושלים לסילוק העתירה על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית, בטענה כי בית-המשפט הגבוה לצדק הוא המוסמך לדון בעתירה, הואיל והחלטה על הקצאת המקרקעין בענייננו טעונה אישור של שר הפנים; זאת, בהתאם להוראות סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש]:

"(א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך;

(ב) עיריה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א);

...".

עוד גרסה העירייה, כי יש לסלק את העתירה על הסף אף מחמת היותה עתירה מוקדמת, היות שממילא טרם נקבל אישור השר, או מי שהוסמך על-ידו, להחלטה בדבר ההקצאה. לטענות אלו, הצטרפה גם משיבה 2.

3.בתגובתה מיום 22.10.15 לבקשה לסילוק העתירה על הסף, טענה העותרת, כי לא נדרש בנסיבות העניין אישורו של שר הפנים, שכן אין מדובר במכירה, החלפה או משכון מקרקעין – הטעונים אישור השר לפי סעיף 188(א) לפקודת העיריות; ואף לא בהשכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים – שלגביה נדרש אישור לפי סעיף 188(ב) לפקודה זו. לדידה, הקצאת המקרקעין הִנה "הרשאת שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות" כלשון סעיף 188(ב) לפקודת העיריות, אשר אינו מצריך את אישורו של שר הפנים. העותרת אמנם ציינה, כי לדידה מקור הדרישה לקבלת אישור שר הפנים להקצאה, חרף האמור, הוא ככל הנראה בפסיקת בית-המשפט העליון בבג"ץ 10907/04 ישראל סולדוך ואח' נ' עיריית רחובות (1.8.10); (להלן – עניין סולדוך), שבו עלו שאלות זהות לאלו שבענייננו; ושם נפסק, בזיקה להקצאת קרקע לפי סעיף 188 לפקודת העיריות: "בפרשנות תכליתית רחבה, מתבקש כי גם כאשר ההקצאה נעשית במסגרת מתן רשות שימוש ללא תמורה, לתקופה העולה על חמש שנים, ידרש אישור שר הפנים, והצדדים לא טענו אחרת" (שם, בפִסקה 16; ההדגשות הוספו). אולם, לעמדת העותרת, אין להחיל את פסק-הדין בעניין סולדוך על ענייננו, משני טעמים. ראשית, הואיל ואין מקום להפעיל פרשנות תכליתית רחבה מקום שבו הוראות החוק – שאינן דורשות את אישור השר במקרה של הקצאת מקרקעין ללא תמורה – מפורשות וברורות, ואינן מצריכות פרשנות כלשהי; זאת, בין-היתר, בזיקה לתכלית החקיקתית של סעיף זה, ולתיקונים שהוחלו עליו במרוצת השנים. שנית, לדידה, יש להחריג את ענייננו מתחולתו של עניין סולדוך היות שבעניין זה קבע בית-המשפט את הצורך באישור השר, בין-היתר, היות שהצדדים "לא טענו אחרת"; אולם, הואיל והצדדים דכאן מחזיקים בעמדה שונה – אין לחייבם לפעול בהתאם לאמור דשם. העותרת טוענת, לגופו של עניין, כי הואיל וממילא הביקורת השיפוטית בעתירה תיעשה בעיקר על החלטתה של העירייה, בשים לב לכך שאישור השר אינו מהווה את הסמכות המרכזית בהחלטות נושא העתירה – יש לקיים את הדיון בבית-משפט זה, שהביקורת השיפוטית על החלטות העירייה הִנה בסמכותו; וגישה זו משתלבת, לדידה, עם המגמה בדבר העברת הסמכויות הנתונות לבג"ץ לבית-משפט זה. בהקשר הנדון היא גורסת, כי יש לגזור בענייננו גזירה שווה מפסק-דינו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 6574/06 מאירה מור ואח' נ' שר הפנים ואח' (28.11.06); להלן – עניין מור), שבו נקבע כדלהלן: "ההוראה שבסעיף 8(א) [לתוספת הראשונה לחוק] מייסדת עצמה על תכלית, השזורה בחוט השני בסעיפיה של התוספת הראשונה של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים. על-פיה, מקום בו מחייבת ההידרשות לעתירה מינהלית לבחון את אופן פעולתם של גורמי הממשלה, מן הראוי כי הדבר ייעשה בבית-המשפט הגבוה לצדק. תכלית זו אינה מתקיימת, להשקפתנו, מקום בו אישורו של השר הוא זניח וטפל לסוגייה המהותית עליה מסבה עצמה העתירה, ועל כן ממילא לא יצריך בירור העתירה בחינה של פעולות השר" (בפִסקה 6; ההדגשה אינה במקור).

4.לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובה, שוכנעתי כי יש להורות על סילוק העתירה על הסף; וזאת אף מבלי להידרש לתגובת העירייה לתשובת העותרת.

בית-המשפט העליון קבע, כאמור, בעניין סולדוך, כי ראוי שגם החלטה על הקצאת קרקעות תהיה כפופה לאישור שר הפנים; וכפי שעולה מטיעוני העירייה בענייננו – גם בנוגע להחלטה נושא העתירה, אשר דומה בטיבה ובנסיבותיה להחלטה שנדונה בעניין סולדוך, התבקש אישורו של שר הפנים, שטרם ניתן. בית-המשפט העליון הוסיף וציין, בהקשר האמור, בעניין סולדוך: "בעת הגשת העתירה, טרם התבקש, וממילא טרם ניתן, אישור שר הפנים להסכם ההקצאה (סעיף 6 לתגובת שר הפנים מיום 24.1.05). לכן, לכאורה, החלטת העיריה נופלת לגדר "החלטה של רשות מקומית", אשר על פי סעיף 8 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, מצויה בסמכותו בית המשפט לענינים מינהליים. אלא, שפרשנות תכליתית ראויה של הוראות סעיף 188 לפקודת העיריות מצריכה, כאמור, קבלת אישורו של השר גם להקצאה מסוג זה. משעה שנדרש במישור הנורמטיבי אישור השר להחלטת העיריה, ממילא נופל הענין לגדרו של הסיפא לסעיף 8 לתוספת לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, המוציא מסמכות בית המשפט לענינים מינהליים החלטות רשות מקומית הטעונות, על פי טיבן, אישור שר הפנים. כבר נפסק ביחס לסעיף 8 לתוספת, כי "אין צורך לבחון את השאלה מהי הטענה הדומיננטית. כל החלטה של רשות מקומית, הטעונה אישורו של שר הפנים, אינה בסמכותו של בית המשפט לענינים מינהליים. ממילא, בין אם שר הפנים החליט בענין, ובין שטרם קיבל החלטה, דינה של ההשגה על החלטתה של הרשות המקומית להתברר בבית המשפט הגבוה לצדק" (דברי השופט גרוניס בבג"ץ 8375/03 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה האזורית חוף הכרמל, פ"ד נח(2) 97, 101 (2003)). הסיווג הענייני לצורך הסמכות העניינית מותנה בעצם קיומה של דרישה נורמטיבית לאישור השר להחלטת הרשות המקומית, ולא בשאלה אם בפועל אישור כזה כבר ניתן, אם לאו (אך השוו בג"ץ 6574/06 מור נ' שר הפנים, פסקה 6 (28.11.06))" (ההדגשות הוספו).

הנה-כי-כן, מרגע שנקבע בפסק-דין סולדוך כי נדרש אישורו של שר הפנים להחלטה להקצות מקרקעין לפי סעיף 188 לפקודת העיריות (וברוח זו פועלת העירייה בענייננו); וכי לנוכח האמור הסמכות לדון בהחלטות אלו נתונה לבית-המשפט העליון – יש להורות על מחיקת העתירה שלפניי, מחמת חוסר סמכות עניינית לדון בה. ויודגש, כי כך נוהגים, ככלל, בתי-המשפט המינהליים, מאז ניתן פסק-הדין בעניין סולדוך (ראו למשל: עת"מ (י-ם) 18457-01-14 רם מאיר נ' מועצה מקומית מבשרת ציון (1.4.14); וכן ראו: בג"ץ 1332/15 מוסדות בית הכנסת ישיבה וכולל אבן החיים נ' הועדה להקצאת מקרקעין במועצה המקומית (4.5.15)). עוד אעיר, כי לא מצאתי כל ממש בטענות העותרת בעניין תוקפו של עניין סולדוך – בכלל, ותחולתו על ענייננו – בפרט; בשים לב לכך שמדובר בהלכה פסוקה של בית-המשפט העליון.

בשולי הדברים אוסיף, כי לא ניתן בנסיבות העניין לגזור גזירה שווה מפסק-הדין בעניין מור, שאליו הפנתה העותרת. שם, עסק בית-המשפט בתחולת סעיף 196 לפקודת העיריות, שעניינו חוזים שעורכת עירייה למתן זיכיון או מונופולים, או חוזים שאין להוצאות הכרוכות בהם הקצבה מתאימה בתקציב המאושר – אשר מטעמים אלו טעונים אישור של השר; וכפי שנפסק בעניין מור – "סמכויות אלו של השר נועדו, בהקשר הרלוונטי לענייננו, ליתן בידינו כלים לפיקוח על תכנונה התקציבי של העירייה ולסכל לשש של חריגה תקציבית..." (ההדגשה במקור). לא כך בענייננו, כאשר ממילא מקור הסמכות לבקשת אישור השר נעוצה בסעיף 188 לפקודה הנ"ל. זאת ועוד: בעניין סולדוך – אשר התייחס באופן ישיר לסמכות השר לפי סעיף 188 לפקודת העיריות, וניתן כארבע שנים לאחר עניין מור – הפנה בית-המשפט לפסק-דין מור, לשם השוואה (ראו ההדגשות בציטוט שלעיל).