עת"מ 28228-02-13 בית הצעצוע בע"מ ואח' נ' עיריית ירושלים

העתירה

1.העותרות הִנן שש חברות המחזיקות בתחום המשיבה בנכסים המשמשים כמחסנים, וכולן מחויבות בארנונה בגין שטחי המחסנים שבאחזקתן. צו המיסים של המשיבה משנת 2013, אינו כולל סיווג של מחסנים מכל סוג שהוא; והמחסנים שבהחזקת העותרות חויבו בהתאם לתעריף הארנונה שנקבע בסעיף 2 לצו, כנכסים המשמשים "משרדים שירותים ומסחר".

2.בגדרה של העתירה מבקשות העותרות, כי בית-המשפט יצהיר ויקבע שהחלטת מועצת העיר ירושלים על הטלת הארנונה לשנת 2013 בטלה, בכל האמור לארנונה שהושתה על נכסים המשמשים כמחסנים, זאת הואיל ועל-פי הנטען לא שקלה המועצה את מלוא השיקולים הרלבנטיים בטרם קבלת ההחלטה על הטלת הארנונה. עוד מבקשות העותרות בגדרה של העתירה, להצהיר ולקבוע כי חיובן בארנונה בגין נכסים המשמשים כמחסנים, לפי הסיווג של "משרדים שירותים ומסחר", העומד על כ-326.07 ₪ למ"ר בערכי שנת 2013, הִנו בנסיבות העניין בלתי סביר באופן קיצוני; כי על המשיבה להגיש לאישור משרד הפנים בקשה לתיקון צו הארנונה לשנת 2013, לפיו ייקבע סיווג ותעריף מופחת לנכסים המשמשים "מחסנים"; וכי בית-המשפט יקבע, שכל עוד לא אושר בצו המיסים סיווג נכסים המשמשים למחסנים, אין המשיבה רשאית לחייב נכסים מסוג מחסנים תת-קרקעיים בארנונה, ולחלופין – אין היא רשאית לחייבם בתעריף העולה על 87 ₪ למ"ר, ואף לא לחייב נכסים המשמשים כמחסנים עיליים בתעריף העולה על 173 ₪ למ"ר.

הטלת ארנונה על-ידי רשות מקומית

3.סמכותה של רשות מקומית, ובכלל זה – המשיבה, להטיל חיובים בארנונה, קבועה בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו מכוחו; זאת בהתאם לתעריפים מזעריים ומֵרביים שנקבעו על-ידי שר הפנים ושר האוצר (להלן גם – השרים), כאמור בסעיפים 8(ב) ו-9(א) לחוק הנ"ל – כחלק מ"דיני ההקפאה". יודגש, כי עד לשנת 1985 היו רשויות מקומיות רשאיות לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא הגבלה; אולם בשנה זו, ונוכח משבר כלכלי שפקד את המדינה במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, החל הליך חקיקה של חוקים ותקנות אשר נועדו להגביל את הסמכויות של הרשויות המקומיות בקביעת סכומי הארנונה (להלן – דיני ההקפאה). כבר צוין, לא אחת, כי "תכליתם של דיני ההקפאה היא למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את שיעור הארנונה לצורך כיסוי גירעונותיהן, אשר נוצרו בשל האינפלציה שהשתוללה בשנים אלה במשק" (עע"מ 7121/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' זאב קופלביץ ואח' (9.8.12)); וכן "למנוע גרעון בתקציבן השוטף של הרשויות המקומיות" (עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ (20.12.11)). עד לשנת 1992 קבעו דיני ההקפאה את השיעור המֵרבי שאותו רשאיות לגבות הרשויות המקומיות בכל שנה, כאשר העלאה מעבר לתעריף שנקבע הייתה כרוכה באישור שר האוצר ושר הפנים, שאחרת היה מדובר בגבייה תוך חריגה מסמכות. החל משנת 1992, עם חקיקת חוק ההסדרים, שונה הסדר זה, תוך שנקבע בסעיפים 8(ב) ו-9(א), כאמור, כי שר האוצר ושר הפנים יקבעו בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, וכן תעריפים מזעריים ומֵרביים שתוכל רשות מקומית לגבות. מכוח סעיפים אלה הותקנו כמעט מדי שנה תקנות מתאימות (עע"מ 7121/10 בעניין קופלביץ, לעיל; ועע"מ 4068/10 בעניין עיריית חולון, לעיל); ובשנת 2007 הותקנו תקנות "קבועות" – תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (עע"מ 7121/10 בעניין קופלביץ, לעיל; ועע"מ 4068/10 בעניין עיריית חולון, לעיל).

סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים קובע, כי סכום הארנונה שתטיל מועצה בשנת כספים נתונה, יהא הסכום שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, אשר לא יפחת או יעלה על הסכומים המֵרביים והמזעריים שנקבעו בתקנות, ובכפוף לכל האמור בהן. עם-זאת, קובע סעיף 9(ב)(2) חריג לכלל האמור, ולפיו רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישא, ובלבד שקיבלה לכך את אישורם של שר הפנים ושר האוצר, כאשר תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן. שינוי שיעור ארנונה, כמו-גם שינוי סיווג נכסים לצורך חישוב הארנונה, על-ידי הרשות המקומית, טעון אפוא אישורם של שרי הפנים והאוצר.

4.בהתאם לצו המיסים של עיריית ירושלים, מחויבים מחסנים המשמשים עסקים, לפי תעריף של "הנכס העיקרי" אותו הם משרתים; ובענייננו, מחסני העותרות סווגו על-פי תעריף "משרדים שירותים ומסחר" (להלן גם – תעריף עסקי). בצו המיסים של עיריית ירושלים אין סיווג נפרד למחסנים עסקיים, וכן אין סיווג נפרד למחסנים המשמשים לתעשייה, מלאכה וכיוצא באלה. לגבי המחסנים נוהגת המשיבה לחייב בארנונה כחלק מהנכס כולו, לפי סיווג "הנכס העיקרי". בעקבות מספר ההליכים המשפטיים שיפורטו להלן בסקירת הרקע העובדתי להגשת העתירה, הובאו לפני מועצת העיר מספר פעמים הצעות לתיקון צו המיסים של המשיבה, שעניינן הוספת סיווג חדש למחסנים עסקיים, אשר לא הבשילו בסופו של יום לתיקון צו המיסים. כאמור, העתירה דנן מתייחסת אך לצו המיסים משנת 2013.

הרקע העובדתי להגשת העתירה

5.בשנים 2005, 2007, 2008 ו-2011, בעקבות מספר הליכים משפטיים שיפורטו בהמשך, הובאו לדיון לפני מועצת העיר הצעות לתיקון צו המיסים של המשיבה, שעניינן קביעת סיווג חדש של מחסנים עסקיים. לאחר שהצעות אלו אושרו על-ידי המועצה בשנים האמורות, פנתה המשיבה בבקשה מתאימה לשרי הפנים והאוצר, בהתאם לדין, בכל אחת מן השנים הנ"ל, כדי לאשר את הוספת הסיווג החדש לצו הארנונה של המשיבה; אך כל הצעותיה נדחו. הסיווג החדש שהתבקש, בבקשה שהוגשה לאישור השרים בשנת 2011, התייחס ל"מחסן עסקי" העומד בקריטריונים המצטברים הבאים: הוא נועד לשמש לאחסנת סחורות בלבד ומשרת בית עסק לממכר סחורות (חנות); לקוחות אינם מבקרים בו והוא אינו משמש לתצוגה; וקיימת חציצה פיסית מלאה ומוחלטת בין הנכס לבין בית העסק. ביחס לתעריף הארנונה, קבעה המשיבה כי 100 מ"ר הראשונים של המחסן יחויבו בתעריף החנות, וכל שטח מעל 100 מ"ר יחויב בתעריף של 173.38 ₪ למ"ר. ואולם החלטות המשיבה במשך השנים, לקבוע בצו המיסים סיווג ל"מחסנים", כאמור, לא אושרו על-ידי שרי הפנים והאוצר, זאת ללא כל נימוק בכתב. על-רקע האמור, הגישה עותרת 1 ביום 12.5.09 עתירה לבג"צ (בג"צ 4037/09 בית הצעצוע בע"מ נ' שר הפנים). בגדרה של העתירה האמורה התבקש בית-המשפט העליון ליתן צו שיורה לשרי הפנים והאוצר לתת אישור חריג ליצירת סיווג חדש ל"מחסנים" בצו המיסים של המשיבה, בהתאם להחלטת מועצת המשיבה מאז שנת 2005. ביום 6.6.01 הוציא בג"צ צו על תנאי נגד השרים, לבוא ולנמק מדוע לא יאושר הסיווג "מחסנים" בצו המיסים של עיריית ירושלים, כמבוקש על-ידי העירייה; ונגד העירייה לא הוצא צו על תנאי. במהלך הדיון בבג"צ התברר, כי השרים לא התנגדו לעצם יצירת סיווג נפרד למחסנים, וכי הסירוב לאשר את בקשת המשיבה נעוץ בעובדה שהגדרת הסיווג שנתבקשה יצרה לכאורה אפליה בין מחזיקי נכסים מסחריים שייהנו מהתעריף המופחת שנקבע למחסנים, לעומת מחזיקי מחסנים המשמשים לשירותים ומשרדים (ובכללם – ארכיבים), עליהם לא יחול הסיווג המבוקש. בדיון שהתקיים בבג"צ ביום 2.4.12 העירו השופטים, כי אין מקום לכפות על השרים לאשר הגדרה לסיווג מחסנים כאשר הם סבורים שיש בסיווג זה משום אפליה כלפי אחרים, ואמרו לב"כ העותרת, כי עומדת לו אפשרות לפנות למשיבה בבקשה לנסח את הצו המוצע בדרך אחרת. על-רקע האמור, קיבל ב"כ עותרת 1 את המלצת בית-המשפט העליון וחזר בו מן העתירה; וזו נמחקה בהסכמת הצדדים, תוך שמירה על טענותיהם וזכויותיהם. יוער, כי במהלך הדיונים לפניי, נטען כי התנגדות השרים נבעה, בין-היתר, מכך שהתיקון אשר הוצע על-ידי המשיבה להפחתת שיעור הארנונה בעניין המחסנים העסקיים בלבד, לא חל על מחסנים המשמשים כארכיבים, שיש למדינה רבים בירושלים.

לאחר מחיקת העתירה בבג"צ 4037/09 פנתה עותרת 1 למשיבה בחודשים ספטמבר ואוקטובר 2012, על-מנת שזו תקבע בצו המיסים לשנת 2013 תעריף וסיווג לנכסים המשמשים למחסנים, אשר לא תהיה בו משום אפליה של נכסים המשמשים לשירותים ומסחר לעומת נכסים המשמשים כמחסנים מסחריים. משלא השיבה המשיבה לפנייה זו, ומשנמצא כי מועצת העיר ירושלים אישרה את צו המיסים בשנת 2013, זאת על-פי טענת העותרות מבלי שהובאה לידיעתה עצם פנייתה של העותרת, ומבלי שהונחו לפניה מכלול השיקולים הרלבנטיים טרם קבלת ההחלטה – הוגשה העתירה דנן ביום 14.2.13.

6.יצוין, כי פניות המשיבה במהלך השנים לשרי האוצר והפנים על-מנת שיאשרו בצו המיסים סיווג למחסנים, נעשו בהמשך להליכים משפטיים שהתנהלו בבתי-המשפט המינהליים ובבית-המשפט העליון בשלושה הליכים משפטיים נוספים, מעבר לפרשת בית הצעצוע בע"מ (בג"צ 4037/09).