המדובר בערעור שהגישה המערערת כנגד המשיבה על החלטות הממונה על עיצומים כספיים ברשות להגנת הצרכן וסחר הוגן (להלן: "הממונה" ו- "הרשות" בהתאמה), בדבר הטלת עיצום כספי על המערערת בסכום של 52,800 ₪, לפי הוראות חוק הגנת הצרכן תשמ"א-1981 (להלן: "החוק" ו-"העיצום" בהתאמה), בשל פרסום מודעה ברבים שלא כדין.
המערערת עותרת הן כנגד דחיית שתי בקשותיה להאריך את המועד להגשת תגובה מטעמה לכוונת הממונה להטיל עליה את העיצום והן כנגד החלטת הממונה בדבר העיצום לגופה. לבקשתה, יש להורות על ביטול העיצום, לחילופין, על המרתו בהתראה בלבד ולחלופי חילופין, על הפחתה משמעותית בסכומו.
הרשות, מנגד, סבורה כי יש לסלק את הערעור על הסף, מחמת הגשתו באיחור והעדר סמכות עניינית של בית משפט זה לדון בדחיית בקשות המערערת להארכת מועד. לגופו של עניין, נטען כי ההחלטות על הטלת העיצום ודחיית בקשות המערערת להאריך את המועד להגשת תגובה ניתנו כדין, מצויות במתחם הסבירות ואין להתערב בהן.
רקע
1. ביום 1.1.15 נכנס לתוקף תיקון מס' 39 לחוק, המעניק לרשות סמכויות אכיפה מנהליות לצד סמכויות אכיפה פליליות שהיו נתונות לה טרם לכן. בין היתר, הוסף פרק ה' 1 לחוק, המעניק לרשות כלי אכיפה מנהלית בדמות עיצום כספי, התראה מנהלית, הצעה למתן התחייבות להימנע מהפרה, צו מנהלי לשמירת טובין במקום העסק וצו מנהלי להפסקת או מניעת הפעלת השפעה בלתי הוגנת (להלן: "התיקון"). במסגרת התיקון, הוענקה לממונה או מי מטעמו, הסמכות להטיל עיצום כספי על עוסק, אשר קיים לגביו יסוד סביר להניח כי הפר את אחת מהוראות סעיף 22ג' לחוק, הקשורות בהתנהלותו הנדרשת למול הצרכן.
2. המערערת, רשת ארצית של חנויות לציוד משרדי, פרסמה ביום 20.2.15 מודעה בעיתון היומי "ישראל היום", אשר למגוון מחשבי לוח ניידים ו "טאבלטים" של חברת "ASUS" המוצעים על ידה, המצויים ב"מבצע". בכותרת הפרסום נרשם כך: "ASUS מציגה: סערה של מבצעים בקרביץ; עכשיו בקרביץ, מגוון טאבלטים ומחשבים ניידים מבית ASUS במבצע טכנולוגי במיוחד". הפרסום נפרש על פני עמוד שלם ובו מוצגים תשעה מכשירים אלקטרוניים - שבעה מחשבים ושני "טאבלטים", כשסמוך לכל אחד מהם, מצוין מחיר. במרכז העמוד, נרשם כך: "קונים מחשב נייד ומקבלים office 365 Personal מתנה. מתנה בשווי 300 ₪. *כולל ITB אחסון בענן ו-60 דק' Skype חינם בכל חודש. * פריטים המשתתפים במבצע בלבד". בצמוד לחמישה מחשבים מתוך השבעה, נרשם כך: "מתנה בשווי 300 ₪". עוד בתחתית העמוד, נרשם כך: "*הזול מביניהם *בתוקף עד ה-24.2.15 או עד גמר המלאי *לקרביץ הזכות להפסיק את המבצע ולשנות את המחירים בכל עת וללא הודעה מראש * כפוף לתקנון המבצע *למעט כפל מבצעים והטבות *ט.ל.ח" (ר' נספח ד' לכתב הערעור, להלן: "הפרסום").
3. בהתבסס על הפרסום, שלחה הרשות למערערת ביום 22.6.15 הודעה על כוונה להטיל עליה עיצום כספי בסכום של 52,800 ₪ בשל הפרה לכאורה של הוראות החוק (להלן: "כוונת החיוב"). במסגרת כוונת החיוב, פרטה הרשות, בין היתר, את חריגת הפרסום מהוראות הדין; את זכותה של המערערת לטעון כנגד עצם החיוב מושא העיצום וגובהו; את זכותה בהקשר להארכת מועד להגשת תגובתה ואת שימת ליבה הנדרשת כי לפי הוראת סעיף 22ו(ד) לחוק, לאחר 45 ימים תהפוך כוונת החיוב לדרישה לתשלום (להלן: "דרישת התשלום"), על מלוא המשמעויות הנלוות על פי דין (ר' נספח א' לכתב הערעור).
4. כחודשיים לאחר מכן, ביום 17.8.15, בקשה המערערת מהרשות הארכת מועד להגשת תגובה לכוונת החיוב וטענה כי זו נמסרה לה רק ביום 8.7.15 והיא נדרשת לקבל עמדתם של גורמים נוספים, כמשרד הפרסום שערך עבורה את הפרסום וכן ייצוג משפטי בעניין, אך בשל חופשת הקיץ, מועדי פגרת בתי המשפט והחגים, היא מבקשת להאריך את המועד ב- 45 ימים נוספים ועד ליום 8.10.15.
5. ביום 23.8.15 דחתה הרשות בקשה זו. לגישתה, כוונת החיוב נמסרה למערערת כבר ביום 25.6.15 על פי אישור מסירה (ר' נספח 2ב' לתגובת הרשות) וזו הפכה לדרישת תשלום ביום 9.8.15, כך שלמעשה בקשתה זו מוגשת באיחור של 8 ימים ואין לאפשר ארכה בדיעבד (ר' נספח ב'1 ו-ב'2 לכתב הערעור; נספח 7 לתגובת הרשות - להלן: "ההחלטה הראשונה").
6. לאחר חלופת מכתבים בין הצדדים (ר' נספחים 6א'-6ג' לתגובת הרשות), בקשה המערערת ביום 2.9.15 לשקול בשנית את סוגיית הארכת המועד המבוקשת ולאפשר לה תגובה לגופו של עניין, תוך חריגה מכללי הפרוצדורה לשם בירור חקר האמת. עוד פרטה את טענותיה, עליהן חוזרת במסגרת כתב הערעור, בדבר היות העניין פרוצדוראלי בלבד; העדר נזק שיגרם מהארכת המועד; פגיעה בזכות הטיעון; נסיבות מקלות כחופשות וחגי ישראל; טעות בתום לב של חישוב המועדים ומידת ההסתגלות שיש לאפשר שעה שמדובר בתיקון המהווה חקיקה חדשה.
7. ביום 24.9.15 דחתה הרשות גם את הבקשה השנייה להארכת מועד, כשהיא שבה על טענותיה לעניין האיחור בהגשתה והעדר אפשרות הממונה לדון בה לאחר שהפכה כוונת החיוב לדרישת תשלום. הרשות מדגישה שנסיבותיה של המערערת אינן נחשבות "נסיבות מקלות" ומפנה אותה למיצוי זכות הטיעון כנגד דרישת התשלום לפני בית המשפט (ר' נספח ג'1 ו-ג'2 לכתב הערעור; נספח 8 לתגובת הרשות – להלן: "ההחלטה השניה").
תמצית טענות המערערת
8. המערערת עותרת כנגד שלוש החלטות שניתנו על ידי הרשות בעניינה. כנגד ההחלטה הראשונה וההחלטה השנייה, בהן דחתה הרשות את בקשותיה להאריך את המועד להגשת תגובתה לכוונת החיוב, שהפכה לימים לדרישת התשלום וכנגד ההחלטה השלישית, היא דרישה התשלום לגופה.
ראשית, המערערת טוענת כי שגה הממונה כשנמנע מלדון בבקשותיה להאריך את המועד להגשת תגובה על כוונת החיוב וכי יש להשיב את הדיון בנושא מלפניו. המערערת מכחישה את מועד המסירה של כוונת החיוב כפי שנטען, אך סבורה כי גם אם היה איחור בהגשת הבקשות להארכת מועד, לא היה מוצדק לדחותן ללא דיון לגופו של עניין. לטענתה, יש באמתחתה נסיבות מקלות למתן הארכת מועד רטרואקטיבית להגשת תגובה עניינית כנגד העיצום הכספי וביניהן, המועד הקצר שחלף עד למתן הארכה המבוקשת (8 ימים); מועדי חופשת הקיץ, פגרת בתי המשפט והחגים; פרשנותה את סמכות הממונה לדון בבקשות הארכת מועד כחלה למשך תקופה של עד 90 ימים ממועד מסירת כוונת החיוב ולנוכח כניסתו לתוקף של התיקון כחודש בלבד עובר למועד הפרסום, המחייב תקופת הסתגלות ראויה. לדידה, בהעדר דיון לגופן של טענות בדבר הארכת המועד המתבקשת, נפגעה זכות הטיעון שלה, לא ניתן לה יומה בפני הרשות ואין להעדיף פרוצדורה דווקנית על פני חקר האמת.
שנית, המערערת טוענת כי שגה הממונה כשהטיל עליה את העיצום, בעוד הפרסום אינו חורג מהוראות החוק, אין בו הטעייה או פגיעה בציבור הצרכנים והטלתו אינה מוצדקת. המערערת סבורה כי הממונה שגה כשקבע שהפרסום נופל בגדר "מכירה מיוחדת", כמשמעה בהוראת סעיף 8 לחוק, כך שגם אם היה מדובר במכירה שכזו, הפרסום מיידע את הציבור אודות מתנה שניתנת ברכישת המוצרים המתוארים במחירם הסופי ואין מדובר ב"מבצע" או בהטבת מחיר כלשהי. נטען כי חלק מהמוצרים הם חדשים, כך שהמחיר המצוין בעניינם הוא המחיר ההתחלתי שלהם. מכל מקום, המערערת טוענת כי נערכה למלאי בלתי מוגבל ואין לרשות עדות מטעם צרכן שביקש לרכוש מוצר בהתאם לפרסום ובקשתו נענתה בשלילה מחמת חוסר מלאי. בנסיבות אלו, המערערת סוברת כי לא נדרשה לפרסם הן מחיר קודם לפי הוראת סעיף 15(א) לחוק והן מספר פריטים מזערי לפי הוראת סעיף 15(ב1) לחוק.
לחילופין, המערערת טוענת כי יש להורות על מתן התראה מנהלית חלף העיצום, לפי הוראת סעיף 22יג' לחוק, לנוכח נסיבות הפרסום - מודעה אחת בלבד, שפורסמה כחודש לאחר כניסת התיקון לתוקף, הוצע בה מבצע קצר למשך ארבעה ימים בלבד והיא פורסמה בעיתון אחד, "חינמי", שאינו מצוי בקדמת מדיות הפרסום השונות. לטענתה, יש לנקוט משנה זהירות והדרגתיות בטרם קביעות פוגעניות כעיצום כספי גבוה, במסגרת תקופת הסתגלות לתיקון, כשלא הוכחה פגיעה כלשהי בציבור הצרכנים, או רווח שהופק בעבורה מההפרות הנטענות. לכל היותר, נטען כי מדובר בהפרה ראשונה, שנעשתה בתום לב, על ידי דרג עובדים זוטר במערערת ולכן יש לנהוג בה במידה רבה יותר של סבלנות וזהירות.
לחילופי חילופין, טוענת המערערת לגובה סכום העיצום ולגישתה, אין די בהפחתה של 20% כפי שנקבעה אלא יש להורות על הפחתה נוספת, לסכום של הפרה אחת בלבד, נוכח שהפרסום לא נעשה "בנסיבות מחמירות".
תמצית טענות הרשות
9. הרשות הרחיבה בדבר הוראות החוק והגשמת מטרותיו, על רציונל ההליך המנהלי, היקף התערבות בית המשפט בהחלטות מנהליות, סבירות השיקולים המופעלים על ידה בטרם מתן החלטה, התחשבותה בטיבן של הזכויות הנפגעות והמצא העניין בתחום מומחיותה המיוחדת.
תחילה, טוענת הרשות כי יש לסלק את הערעור על הסף משני טעמים הקשורים בסמכות עניינית של בית משפט זה לדון בהחלטות מנהליות. הראשון, בהקשר של הוראת סעיף 22כ(א) לחוק, לפיה סמכות הערעור ניתנת על דרישת התשלום בלבד והשני, בהקשר של ערעור על דרישת התשלום, שהוגש באיחור, בניגוד להוראת סעיפים 22ז(ד) ו-22כ(א) לחוק.
לעניין הארכת המועד להגשת תגובה, טוענת הרשות כי אין בסמכותו של הממונה לדון בבקשה רטרואקטיבית להאריך מועד, אשר מוגשת לאחר 45 ימים. לשיטתה, ממועד זה הפכה כוונת החיוב לדרישת תשלום על פי הוראות החוק וזו יוצאת מסמכותו של הממונה ועוברת לפתחו של בית המשפט. השבת הבקשה להארכת מועד לשיקול דעתו של הממונה תחרוג מסמכויותיו, כנטען ותחטא להוראות המחוקק. למעלה מן הצורך, מבארת הרשות כי גם אם היו נשקלות נסיבותיה המקלות של המערערת כטענותיה, לא היה בהן די כדי להצדיק הארכת מועד כפי שהתבקשה.
לעניין הטלת העיצום, טוענת הרשות כי לא ניתן בפרסום מידע בדבר מחירים קודמים למחירי המכירה המיוחדת; לא פורסם מידע בדבר מספר הפריטים המזערי המוצע למכירה ולא בוצעה הפרדה בין הפריטים שמחיריהם במבצע, לעומת הפרטים שמעניקים את ההטבה המדוברת. לכן, הפרסום עולה לכדי "מכירה מיוחדת" כהגדרתו בסעיף 8 לחוק, שנעשה בניגוד להוראות סעיפים 15(א) ו- 15(ב1) לחוק.
הרשות סבורה כי עוצמת הפרסום אינה מצדיקה חלופת התראה, כאשר זה נמשך על פני 4 ימים, בעיתון יומי בעל תפוצה ארצית ונעשה על פני עמוד מלא. לשיטתה, הפרסום השפיע על ציבור הצרכנים ולא חלה עליה חובה להוכיח פגיעה ממשית כלשהי. עוד נטען כי לא מדובר בנורמה חדשנית או אכיפה חדשה, שהרי הפרסום נעשה כמעט חודשיים לאחר שיצא התיקון, תיקון שהובא לידיעת הציבור כבר לפני כשנה והמידע בעניינו מצוי באתר האינטרנט לכל דורש. כמו כן, אין בתיקון הוראה פוזיטיבית המשנה את האכיפה הפלילית הקיימת ביחס לסעיף 15 לחוק וזו ידועה מזה שנים רבות. לפיכך, בנסיבות העניין, נטען כי אין כל הצדקה לתקופת הסתגלות למפרים את הוראות החוק.
ביחס לגובה העיצום, סבורה הרשות כי מדובר בהפרה בנסיבות מחמירות שניתן לחייב בגינה עיצום כספי של פי אחד וחצי (1.5) מסכום עיצום "רגיל", כאשר הפרסום נעשה בעיתון יומי, בתפוצה ארצית נרחבת. הרשות מדגישה, כי על אף שהפרסום כלל תשעה פריטים שלגביהם לא הוצג מספר פריטים מזערי, מחיר קודם וסוג ההטבה, חושב העיצום כשתי הפרות בלבד (העדר מחיר קודם; העדר מספר מזערי של פריטים), בהתייחס לכל הפרסום כאחד. הרשות התחשבה בכך שלמערערת אין הפרות קודמות לפי חוק והפחיתה את גובה העיצום הכספי בשיעור של 20% לפי הוראת תקנה 2 לתקנות הגנת הצרכן (הפחתה של סכומי העיצום הכספי) התשע"ה-2014 (להלן: "תקנות הפחתה") ובאופן יזום על ידי הממונה על פי שיקוליו המקצועיים.
10. ביום 24.12.15 התקיים דיון בערעור, במהלכו ובין היתר, נשמעה הצעת פשרה לא מחייבת אשר לסכום העיצום. בהעדר הסכמות, ניתנת החלטה זו בהסתמך על הוראות הדין והעובדות.
בהמשך לדיון, צרפה הרשות אסמכתאות משפטיות לעניין גובה העיצום הכספי והדגישה את טענתה כי מוצדק להטיל עיצום בגין שתי הפרות, מקום שהופרו הוראות שני סעיפי חוק שונים - סעיף 15(א) לחוק וסעיף 15(ב1) לחוק. המערערת בתשובתה, התנגדה לאסמכתאות המצורפות ושבה על עיקר טענותיה בכתובים.
דיון והכרעה
11. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ובהינתן מכלול נסיבות העניין, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. להלן אפרט את הנימוקים שביסוד מסקנתי זו.
המסגרת הנורמטיבית
12. כידוע, בית המשפט אינו מחליף בנקל את שיקול דעתה של הרשות. כבר נקבע כי:
"ביקורת החוקיות של החלטה מינהלית צריכה בדרך כלל להשיב על שלוש שאלות בסדר זה: ראשית, האם יש לרשות המינהלית סמכות; שנית, האם הרשות רשאית להפעיל את הסמכות במקרה הנתון; שלישית, כיצד להפעיל את הסמכות לאור נסיבות המקרה... " (ר' בג"ץ 15/96 תרמוקיר חורשים נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (24.07.1996)).
התערבות בית המשפט במעשה מנהלי היא מצומצמת ולרוב שמורה להחלטות העוסקות בעניינים משפטיים גרידא (ר' בג"ץ 555/77 בבצ'וק נ' הבורסה לניירות ערך, פ"ד לב(2) 377 (1978)). במסגרת אותה התערבות, אם נעשתה, ישקלו אופיו של נותן ההחלטה, סוג ההליך, מהות הזכויות שנפגעות לכאורה מן ההחלטה, מומחיות הגוף שקיבל את ההחלטה ויתרונותיה (ר' עת"מ 45126-05-14 דרך הים התפלה בע"מ נ' הממונה על האכיפה במשרד להגנת הסביבה (1.12.14)). ביקורת על החלטה מנהלית תצטמצם לכדי בחינת סבירותה ויפים לעניין זה הדברים הבאים כפי שנקבעו:
"כלל הוא, כי התערבות בית משפט זה במעשה מינהלי בעילה של אי-סבירות מוגבלת למקרים בהם החלטת הרשות לוקה בחוסר סבירות קיצוני, במובן זה שהיא חורגת לחלוטין ממתחם האפשרויות הסבירות שעמדו בפני הרשות בנסיבות אותו ענין. ככלל, בית המשפט נמנע מהתערבות בשיקול דעת הרשות הציבורית, ונטיה זו גוברת ביתר שאת, מקום שבו ההחלטה הנבחנת מצויה בתחום מומחיותה המקצועית של הרשות, או שהיא מהווה בחירה בין מספר עמדות מקצועיות נוגדות" (ר' בג"ץ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה , משרד הפנים (23.03.2011)).
13. כבר אציין כי בהתאמת דברים אלו, לעניינה של המערערת, לא ראיתי כיצד ניתן להגדיר איזו מן ההחלטות שניתנו בעניינה ככאלו הלוקות בחוסר סבירות קיצוני.
טענות מקדמיות
14. אשר לשאלה מתי נמסרה כוונת החיוב למערערת, בעוד היא טוענת כי נמסרה לה ביום 8.7.15, הרשות טוענת כי כך נעשה ביום 25.6.15. מדובר בפער של 14 ימים, המוביל למחלוקת בעניין המועד בו הפכה כוונת החיוב לדרישת תשלום, המועד האחרון להגשת תגובה לכוונת החיוב והמועד האחרון להגשת בקשה להארכת מועד. המערערת בקשה להסתמך אך על טענתה בעל פה אשר למועד המסירה ומנגד, הרשות הציגה אישור דואר ישראל המעיד כי "דבר הדואר הגיע ליעדו" ביום 25.6.15.
המערערת סבורה כי אישור דואר ישראל אינו מהווה אישור מסירה כדין, בהתאם לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, כיוון שלא ניתן לדעת למי נמסר דבר הדואר אצלה והאם אותו נמען הוא גורם מוסמך. בהעדר הוכחה סותרת מטעם המערערת, לא שוכנעתי כי יש להעדיף את גרסתה. כל שמונח מלפניי הוא אישור דואר ישראל, המציג באופן פוזיטיבי מועד מסירה. גם אם הייתי מבקש לבחון אפשרות להפחית מהמשקל שיש לייחס לאישור דואר ישראל, בהשוואה למסירה אישית כטענת המערערת, לא הוכח מועד המסירה הנטען על ידה. לאור אלו, לא נסתרה טענת הרשות כי כוונת החיוב נמסרה למערערת ביום 25.6.15. גם מכאן נשמט מבוקשה של המערערת לייחס חוסר סבירות קיצוני להתנהלות הרשות.
לפי הוראת סעיף 22ו(ב) לחוק, למערערת תקופת זמן קצובה לבקש הארכת מועד להגשת תגובה לכוונת החיוב. לשון ההוראה קובעת כך:
"22ו.(א) מפר שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב לפי הוראות סעיף 22ה, רשאי לטעון את טענותיו לפני הממונה, בכתב או בעל פה, כפי שיורה הממונה, לעניין הכוונה להטיל עליו עיצום כספי ולעניין סכומו, בתוך 45 ימים ממועד מסירת ההודעה.
(ב) הממונה רשאי, לבקשת המפר, להאריך את התקופה האמורה בסעיף קטן (א) בתקופה שלא תעלה על 45 ימים."
בענייננו, אין מחלוקת כי המערערת לא הגישה טענותיה לגופה של כוונת החיוב בתקופת הזמן של 45 ימים ובכלל ואין מחלוקת כי לא הגישה בתוך אותו טווח זמנים כל בקשה להארכת מועד ואין בנמצא "תקופה ארוכה יותר" שנקבעה למערערת. על פניהם של דברים, המתיישבים עם פרשנות סבירה, חלה הוראת סעיף 22ז'(ד') לחוק, הממירה את כוונת החיוב לדרישת תשלום בתום התקופה הנזכרת (יום 9.8.15) ובזו הלשון:
" 22ז.(ד) לא ביקש המפר לטעון את טענותיו לפי הוראות סעיף 22ו(א), בתוך 45 ימים מיום שנמסרה לו ההודעה על כוונת חיוב או בתוך תקופה ארוכה יותר שנקבעה לפי סעיף 22ו(ב), ככל שנקבעה, יראו הודעה זו, בתום התקופה האמורה, כדרישת תשלום שנמסרה למפר במועד האמור".
15. הרשות טוענת כי אין לדון בערעור על דרישת התשלום, נוכח הגשת כתב הערעור באיחור, שלא במועד המחייב בהוראות סעיף 22כ' לחוק. עוד טוענת, כי בית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בהחלטה הראשונה והשנייה לעניין הארכת המועד, כיוון שמדובר בהחלטות מנהליות שראויות להתברר בפני בג"צ.
הוראת סעיף 22כ' לחוק קובעת את זכות הערעור על דרישת תשלום או התראה מנהלית, כך:
"22כ.(א) על דרישת תשלום ועל התראה מינהלית ניתן לערער לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט השלום; ערעור כאמור יוגש בתוך 45 ימים מיום שנמסרה דרישת התשלום או מיום שנמסרה החלטת הממונה בבקשה לביטול ההתראה המינהלית.
(ב) אין בהגשת ערעור על דרישת תשלום כדי לעכב את תשלום העיצום הכספי אלא אם כן הסכים לכך הממונה או שבית המשפט הורה על כך.
(ג) החליט בית המשפט לקבל ערעור על דרישת תשלום והורה על החזרת סכום העיצום הכספי ששולם או על הפחתת סכום העיצום הכספי, לאחר ששולם העיצום הכספי לפי הוראות פרק זה, יוחזר סכום העיצום הכספי ששולם או כל חלק ממנו שהופחת, בתוספת הפרשה הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו."
לפי הוראה זו, היה על המערערת להגיש את כתב הערעור על דרישת התשלום בתוך 45 ימים מעת התגבשות דרישת התשלום (9.8.15), קרי, עד ליום 23.9.15. ערעור זה הוגש ביום 27.9.15, באיחור של 8 ימים. אף על פי כן, העדפתי להכריע במחלוקת על פי טענות הצדדים גם בהתחשב בהתרשמותי מהעדפותיהם ומהשלב הדיוני המתקדם בו מצוי ההליך.
16. בשונה מהוראות הדין המאפשרות ערעור על דרישת התשלום, אין בחוק הוראה מפורשת לעניין הגשת ערעור על החלטות להארכת מועד. המערערת נסמכת על הוראת סעיף 22כ' לחוק, שאין בה כל התייחסות לערעור על החלטות מנהליות של הממונה, למעט דרישת תשלום והתראה מנהלית. בהעדר הוראה מפורשת, הצדדים מפרשים את החוק באופן שונה. המערערת סבורה כי יש לממונה סמכות לאשר איחור בדיעבד, אף לאחר שחלפו 45 הימים להגשת בקשה להארכת מועד, נוכח סמכותו לאשר ארכה ל- 45 ימים נוספים. לשיטתה, הפיכת כוונת החיוב לדרישת תשלום אינה מהווה "סוף פסוק" והעדר הוראה מפורשת השוללת מהממונה את אפשרות למתן ארכה בדיעבד, מעידה על סמכותו לעשות כן על ידי השלמת "לקונה" בחוק.
המערערת אינה עותרת להשבת הדיון לממונה במסגרת הערעור באופן מפורש, אך דומה כי הרשות הסיקה זאת מבין השורות, כפי שעולה בתגובה מטעמה (ר' פתיח לתגובת הרשות). במסגרת הדיון, הבהירה המערערת לפרוטוקול את עמדתה לפיה "הדרך הקלה הייתה לו בית המשפט היה משיב את הדיון את הממונה ושולח אותי לדון בפניו ולטעון ולנסות את מזלי ואולי אצליח לשכנע אותו" (ר' פרו' עמ' 6 שו' 6-9; ר' אף פרו' עמ' 2 שו' 18-32, עמ' 3 שו' 1-10).
הרשות מתנגדת לפרשנות הנטענת וגורסת כי הוראות החוק מסדירות באופן פוזיטיבי וחד-משמעי מצב בו לא הוגשו טיעונים כנגד כוונת החיוב ולא הוגשה בקשה להארכת מועד במסגרת התקופה הקצובה (45 יום) . לשיטתה, עם הפיכת כוונת החיוב לדרישת תשלום, הסמכות לדון בעניין עוברת לבית משפט ואין מדובר בחסר ביחס לתקופה המאוחרת להפיכת כוונת החיוב לדרישת תשלום, אלא בהגדרה מפורשת של נקודת ה"אל חזור" לעניין סמכות הממונה לשמוע טענות כנגד כוונת החיוב.
17. החלטת הרשות שלא לדון בבקשה רטרואקטיבית להארכת מועד, מהווה "החלטה מנהלית" של רשות, ודומה כי היא אינה בין הנושאים עליהם ניתן להגיש ערעור לפי הוראת סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי משפט לעניינים מנהליים"). כמו כן, בשונה מערעור על דרישת תשלום, לא הופניתי להוראה ספציפית בחוק המאפשרת לעוסק לערער בעניין לבית משפט זה. העתירה שלפניי אינה עוסקת בהכרח באופן אכיפתן של הוראות החוק והתיקון, אלא בתוכנן של הוראות החוק ופרשנותן ביחס לדעת המחוקק, כאשר המערערת מבקשת להכיר בסמכות הממונה לדון בבקשות להארכת מועד שהוגשו באיחור מבלי שהדבר נזכר מפורשות בחוק.
אף המערערת סבורה, במסגרת טיעוניה לאחר הדיון, כי החלטות בעניין הארכת המועד אינן מנויות בתוספת לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. היא שוללת את סמכותו של בית משפט אחר לדון בנושא לנוכח היקף התערבות מצומצם בהחלטות מנהליות, אך לא הובאו אסמכתאות בתימוכין בגישתה כי המדובר בהליך אזרחי "רגיל" דווקא. אופי המחלוקת בהקשר זה תומך בגישת הרשות וחוסר הבהירות בטיעוני המערערת בנושא משמש לחובתה בבחינת עוצמת טענותיה.
18. למעלה מן הצורך, בבחינה תכליתית של לשון החוק וממקרא הוראות סעיפים 22ו' ו- 22ז(ד) לחוק, עולה כי נקבעו הוראות פרוצדוראליות מדרגיות, באמצעותן זכאי עוסק לעתור כנגד כוונת חיוב. בהתאמת הדברים לעניינה של המערערת, נשמרה לה תקופה בת 45 ימים להגיש את טענותיה כנגד כוונת החיוב, או לחילופין לבקש הארכת מועד. בתוך אותה תקופה, היה בסמכותו של הממונה לשנות מכוונת החיוב לאחר דיון בטענות המערערת או לחילופין, להיעתר לבקשה להארכת מועד, ולקבוע מסגרת זמנים אחרת עד ל- 45 יום נוספים. מתום 45 הימים הנזכרים, הפכה כוונת החיוב לדרישת תשלום ואז, עברה הסמכות מידיו של ממונה לפתחו של בית המשפט. לאחר 45 ימים בהם לא עשתה המערערת דבר, לא ראיתי כיצד ניתן לייחס לה זכות מוקנית להגיש טענותיה כנגד דרישת התשלום, או בקשה להארכת מועד לידי הממונה.
בנסיבות אלו, לא מצאתי חריגה בהתנהלות הממונה המצדיקה השבת הבקשות להארכת מועד לדיון מלפניו.
19. יתרה מכך ולשם הזהירות בלבד, גם אם אניח כי לממונה סמכות לדון בבקשות להארכת מועד רטרואקטיבית, לא שוכנעתי כי הוא חרג מסמכותו לדחותן. לא הוכח כי תקופת הקיץ ופגרת בתי המשפט חלה על התנהלות הרשות ביחס לבקשות המונחות לפני הממונה ולא ברור מדוע יש להתחשב בשלושת החודשים שלקח לרשות לפנות למערערת ולמסור לה את כוונת החיוב, או מדוע אלו גורעים מזכותה שבדין לעשות שימוש בסמכויות האכיפה המנהליות המצויות בידה. ככלל, תקופת הזמן שנדרשה לרשות לשלוח למערערת את כוונת החיוב אינה בלב העניין. טענת המערערת כי מדובר בחוסר "רצינות" אינה מספקת (ר' פרו' עמ' 4 שו' 7-19).
20. בנוסף, שוכנעתי, בהתאם לגרסת הרשות, כי לא מדובר באכיפה חדשה או כזו שראוי לאפשר למערערת, בנסיבותיה, תקופת הסתגלות להוראות התיקון כדי הכשרת הפרסום. לבד מן העובדה שלא נסתרה כי הוראות התיקון פורסמו כבר מאז 2104 והן זמינות לציבור הרחב לאחר שנערך בעניינן מסע הסברה נרחב, הוראות סעיף 15 לחוק, העומדות בבסיס ההפרה הנטענת, אינן חדשות כלל. גם אם אכיפתן של הוראות אלו "התגברה רק בעת האחרונה", כטענת המערערת, אין בכך כדי לפטור אותה מלנהוג על פי דין (ר' פרו' עמ' 4 שו' 23-30).
21. אחרון בהקשר זה, לא מצאתי לנכון להשוות בין טריבונל שיפוטי כוועדה לתכנון ובניה לבין טריבונל מנהלי כרשות וזאת בהתייחס להפניית המערערת לבר"מ 2340/02 הועדה לתכנון ובניה-רמת השרון נ' אגא וכט ואח' (20.3.03) - עמ' 395, 399 ו-403).
מכל אלו, לא איתרתי חריגה של הרשות ממתחם הסבירות בעצם מתן החלטותיה. גם בבחינת הדברים בדיעבד, לא נמצא פסול בעצם דחיית הבקשות להארכת מועד, נוכח שנקשרו בנוחות המערערת בלבד.
החלטת הממונה להטיל את העיצום
22. הרשות סוברת כי המערערת הפרה את הוראות החוק, בשל פרסום "מכירה מיוחדת" לפי הגדרת סעיף 8 לחוק, מבלי שהיא מפרטת את המידע הנדרש לפי הוראת סעיפים 15(א) ו-(ב1) לחוק.
הוראת סעיף 8 לחוק מגדירה מהי "מכירה מיוחדת" כך:
"מכירה מיוחדת" - מכירת סוף עונה, מכירת חיסול מלא או חלקי, מכירה לרגל אירוע כלשהו, מכירה שבה מוצעת לצרכן הטבה נוסף על הטובין או על השירותים שבעבורם שילם, או כל מכירה אחרת שבה מוצעים הטובין או השירותים של העסק, כולם או חלקם, במחירים מוזלים לתקופה מסוימת, שלא בדרך מתן הנחה לצרכן פלוני;".
23. קיבלתי את גרסת הרשות, לפיה הפרסום עולה לכדי מכירה מיוחדת. בפרסום נרשם בריש גלי כי מדובר על "מבצע" או "סערה של מבצעים", הן בכותרת העמוד והן בתחתית, כאשר תקופתו הוגבלה לתאריך ו-"עד גמר המלאי". גם אם אניח כי אין הפרסום מעדכן אודות מחירי סוף עונה, חיסול מלאי או אירוע כלשהו, לא שוכנעתי כי יש בו כדי לפרסם את "מהלך העסקים הרגיל", אלא שנעשה בהתאם לסיפא שבהגדרת מחירה מיוחדת, לפיה: "כל מכירה אחרת שבה מוצעים הטובין או השירותים של העסק, כולם או חלקם, במחירים מוזלים לתקופה מסוימת, שלא בדרך מתן הנחה לצרכן פלוני".
24. הצדדים חלוקים בשאלת הפרת הוראות סעיף 15 לחוק, לעניין "הטבת מחיר" ולעניין "מלאי בלתי מוגבל". הוראת סעיף 15(א) לחוק קובעת את החובה לפרסם מחיר קודם, כך:
"15.(א) עוסק שהודיע ברבים או במקום העסק על מכירה מיוחדת, יבהיר אילו טובין או שירותים כלולים בה ואילו טובין או שירותים אינם כלולים בה, את מחירם אצלו לפני המכירה ואת שיעור ההנחה או המחיר לאחר ההנחה, וכן תנאי המכירה המיוחדת".
25. לא שוכנעתי, כגרסת המערערת, שהפרסום אינו עוסק במכירה של מוצרים במחירי הנחה או בהטבת מחיר. המערערת טוענת כי הפרסום נועד להודיע לציבור שמי שרוכש מוצרים מסוימים מקבל תוכנה במתנה, אך מעיון בפרסום אין טענתה מתיישבת עם תחושתו האובייקטיבית של הצרכן בחשיפתו לנוסחו. ניתן לראות, כי אכן ניתנת לרוכש תוכנה במתנה ביחס לחלק מהפריטים, אשר בעניינם נרשם הדבר במפורש. עם זאת, לחלק אחר מהפריטים לא מצורפת אותה הודעה על קבלת מתנה ועל כולם פורסם מחיר, כשלא ברור אם זהו מחירו הסופי של המוצר לאחר הנחה, או מחירו ההתחלתי בעוד שתינתן הנחה נוספת. כמו כן, ביחס ל"טאבלטים", הסכימה המערערת במהלך הדיון כי: "שבקשר עם שלושת הטבלטים למעלה לא צוינה ההנחה הזו ואני מוכן להניח שבקשר עם זה היה נכון לציין את המחיר הקודם". לאור זאת, לא ברור ההבדל בין שני ה"טאבלטים" שפורסמו, לבין המחשבים הניידים שפורסמו מבלי שמוצמד להן מסר קבלת המתנה. המערערת טוענת כי מדובר במוצרים חדשים שהושקו לשוק אך לאחרונה ולכן מדובר במחיר סופי, אך עניין זה לא עולה מנוסח הפרסום וגם אני, כב"כ המערערת, לא צלחתי בהבנה מדוע לא צוין המחיר הישן (ר' פרו' עמ' 5 שו' 1-14).
26. מקובלת עלי עמדת הרשות, כי לשון הפרסום מעידה על מבצע התחום בזמן ומלאי, שלא יהיו זמינים לאחר תום התקופה. גם אם חלק מהמוצרים הם חדשים, היה צורך להתייחס בפרסום ל"מחיר היכרות" בשונה מ"מחיר מבצע" המשווה לפרסום אופי אחר שאינו עולה בקנה אחד עם דרישות החוק.
27. קבלתי את עמדת הרשות גם ביחס להוראת סעיף 15(ב1) לחוק, הקובעת את החובה לפרסם את מספר הפריטים המזערי, כך:
"15. (ב1) עוסק שהודיע ברבים, למעט במקום העסק, על מכירה מיוחדת של טובין או שירותים, יכלול בפרסום את המספר המזערי של הפריטים המוצעים באותה מכירה מיוחדת, ואת המספר המזערי של הפריטים המוצעים בה בהנחה המרבית; הוראות סעיף זה לא יחולו על טובין או שירותים שמחירם לצרכן, במכירה המיוחדת, אינו עולה על 50 שקלים חדשים; השר, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי להעלות או להפחית את הסכום האמור לגבי סוגי טובין או שירותים שקבע, וכן לקבוע כי הוראות בדבר פרסום מספר מזערי של פריטים המוצעים במכירה מיוחדת לא יחולו על סוגי טובין או סוגי שירותים שקבע."
28. המערערת טוענת כי המלאי שלה מעולם לא הוגבל וכי אין עדויות של צרכנים שביקשו פריט כלשהו על פי הפרסום וסורבו בשל הגבלת מלאי (ר' פרו' עמ' 5 שו' 15-24). דחיתי טענה זו לנוכח לשון הפרסום, לפיה המבצע הוא "עד גמר המלאי" מבלי שצוין מספרו של אותו מלאי. כפי שהרחיבה הרשות בתגובתה, ציון מספר המלאי המינימאלי נועד על מנת שהצרכן יוכל להשוות מבצע זה למבצעים אחרים, כדי להעריך את סיכוייו וכדי להגביר את התחרות במשק.
כאשר מספר הפריטים במלאי אינו מצוין, המערערת לא סיפקה את המידע שהיה עליה לספק על פי חוק והעמידה את הצרכנים בפני מועדים והיקפי מלאי לא ידועים, שמנעו מהם לבצע עסקה מושכלת כמתבקש.
29. לאור האמור, שוכנעתי כי המערערת הפרה את הוראות סעיפים 8, 15(א) ו- 15(ב1) לחוק. גם בהיבט זה של הדיון, המערערת לא הוכיחה חוסר סבירות בכוונת החיוב שהפכה לדרישת תשלום ולא מצאתי מקום להתערב בשיקוליה של הרשות.
חלופת התראה מנהלית
30. המערערת טוענת, לחילופין, כי במקום להטיל עיצום כספי, היה לרשות לעשות בעניינה שימוש בחלופת התראה. הרשות מפנה להוראות בדבר חלופת התראה לפי סעיף 22יג(א) לחוק וגורסת כי הם אינן חלות בנסיבות העניין.
כבר הכברתי ביחס להוראות סעיף 15 לחוק הידועות לעוסקים כבר שנים רבות. הוראות התיקון אינן יוצרות שינוי בעצם ההפרה, אלא מעניקות בעיקר סמכויות אכיפה מנהליות חדשות, לצד סמכויות אכיפה פליליות שכבר היו בנמצא. התיקון הובא לידיעתם הקונסטרוקטיבית של מפרסמים כמערערת, שבכל זאת בחרה בפרסום שאינו זניח בבחינת הפרת הוראות החוק. אין אף בנמצא מחלוקת פרשנית מובהקת בקרב הציבור בדבר הוראות סעיף 15 לחוק, על מנת שניתן יהיה ללכת כברת לקראת המערערת ולפטור אותה מהעיצום מחמת הספק.
31. לפיכך, לא שוכנעתי כי לשנות מדרישת התשלום ולאפשר חלופת התראה מנהלית וגם בעניין זה, לא הוכיחה המערערת חוסר סבירות בהתנהלות הרשות המצדיק התערבות בהחלטתה.
הפחתת גובה העיצום
32. לחילופי חילופין, עותרת המערערת להפחתת גובה העיצום הכספי שהוטל עליה, בטענה כי הפרסום לא נעשה "בנסיבות מחמירות" כטענתה. התרשמתי כי הרשות התנהלה בהגינות, במידתיות ובמקצועיות, תוך שביצעה אכיפה מנהלית מותאמת למכלול נסיבות העניין. הוטל העיצום בגובה שתי הפרות, באופן סביר המייצג הפרת שתי הוראות של סעיפי החוק, תוך שימור ההתרעה העומדת בבסיס החוק והעדפת אינטרס ציבור הצרכנים.
33. גובה העיצום נקבע על ידי הרשות לפי שתי הפרות בלבד, כשגם המערערת הצביעה במהלך הדיון על שתיים כאלו לכל הפחות. הרשות נסמכת על הפרה אחת בדמות אי פרסום מחיר קודם לפי הוראות סעיף15(א) לחוק ועל הפרה שניה בדמות אי פרסום מספר הפריטים המזערי לפי הוראות סעיף 15(ב1) לחוק. לא נסתר כי הרשות הלכה כברת דרך לקראת המערערת בעצם התייחסותה זו, למרות שבפרסום מצויים תשעה פריטים שונים, שלגבי כל אחד מהם ניתן לשייך את שתי ההפרות לעיל. הבאתי בחשבון שיקוליי אף את החלטת הרשות להפחית 20% מסכום העיצום הכספי בשל נסיבותיה האישיות של המערערת.
34. אין פגם בהחלטת הרשות, כשקבעה כי עסקינן בפרסום שנעשה ב"נסיבות מחמירות", נוכח שמדובר על הפצה בעיתון ארצי, יומי, למספר רב של צרכנים בתפוצת חינם, כשהפרסום נעשה למשך ארבעה ימים ונפרש על פני עמוד שלם. טעמים אלו משיגים את בקשת המערערת להפחית מעוצמת הפרסום משום סוג מדיה זה.
35. עיינתי בטענות המערערת בסיכומיה לאחר הדיון ולא ברור כיצד היא מבקשת להסתמך על האסמכתאות שהוצגו על ידי הרשות כדי להצדיק את בקשתה להפחית את גובה העיצום, כאשר היא שוללת אותן בטענה כי "לא מדובר על הלכות כלל כי אם הסדרי פשרה לא מנומקים" (ר' סעיף 2.1 לעומת סעיף 2.5 שם).
36. אשר להצעה הלא מחייבת כפי שנשמעה בדיון וטענות הצדדים בנושא, ביקשתי את האפשרות לבחון התייחסות לפרסום כאל הפרה אחת, באנלוגיה לדיני איסור לשון הרע (השוו ע"א 3853/11 רונית דגלי האומות בע"מ נ' רוני שטן (2013)). אין בדברים כדי להחליף את שיקול דעת הרשות. בנסיבותיו של הפרסום, לא ראיתי כיצד ניתן להגדיר את התייחסות הרשות לשתי הפרות כחוסר סבירות קיצוני בהתנהלותה.
סוף דבר
37. מכל המקובץ – הערעור נדחה.
38. על אף התוצאה אליה הגעתי, נוכח הסוגיות שהעמידו הצדדים לדיון והתנהלותם הדיונית, כל צד יישא בהוצאותיו.
זכות לבקשה למתן רשות ערעור - כדין.
לידיעת הצדדים.
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
ניתן היום, א' אדר ב' תשע"ו, 11 מרץ 2016, בהעדר הצדדים.
