עפ"א 52857-07-15 ואח' מדינת ישראל נ' אונגר ואח'

לפני שני ערעורים שהגישה המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה (להלן:"הפרקליטות"), נגד שתי החלטות שעניינן ביטול כתבי אישום שהגישה הפרקליטות. בית משפט קמא סבר כי הפרקליטות פעלה בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, עת בחרה להגיש כתב אישום נגד המערערים בעצמה תחת הגשת כתב אישום על ידי הועדה המקומית. משעשתה כן, לשיטתו, נפל פגם בכתב האישום המצדיק ביטולו. המדינה מערערת על קביעה זו וטוענת כי מדובר בטעות משפטית.

העובדות:

1.מדובר בשני ערעורים מאוחדים אשר הוגשו נגד החלטות שניתנו על ידי בית משפט שלום בכפר סבא (הש' עמית פרייז) בשני תיקים פלילים שונים. האחד - החלטות שניתנו בת"פ 20737-12-14, מדינת ישראל נגד פרידמן תמר ואח', מיום 24.6.15 ומיום 18.6.15 (להלן:"ת"פ פרידמן") השני - החלטה שניתנה בת"פ 50156-10-14, מדינת ישראל נגד אונגר ואח' מיום 24.6.15 (להלן:"ת"פ אונגר").

בעניין פרידמן עסק כתב האישום בעבירות בגין שימוש חורג בקרקע חקלאית מוכרזת, עליה נטען כי הנאשמים הקימו משרדים ואולמות תצוגה של עסקים מסחריים. בעניין אונגר נטען כי הנאשמים הקימו גן אירועים על המקרקעין הנדונים שם, ללא היתר בניה ותוך שימוש חורג בקרקע חקלאית מוכרזת, ללא היתר.

הדיון בת"פ אונגר ובת"פ פרידמן החל כדיון נפרד בכל אחד מהתיקים, אך בשלב הדיון הראשון בת"פ פרידמן הפנה ב"כ המערערים אל טענותיו בת"פ אונגר, וממועד זה ואילך התקיים הדיון בתיקים במקביל.

ההליך בבית משפט קמא:

2.ראשיתם של ההליכים הוא בחקירה שיזמה היחידה הארצית לפיקוח על הבניה במשרד הפנים (להלן: "היחידה הארצית") נגד הנאשמים בכל אחד מהתיקים, בחשד לעבירות על חוק התכנון והבניה , תשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"). מן העובדות עולה כי היחידה הארצית נטלה על עצמה את החקירות דנן נוכח אי מינויו של מפקח מטעם הועדה המקומית חוף השרון (להלן: "הועדה המקומית"), מטעמים שונים, עליהם אעמוד בהמשך.

היחידה ארצית הודיעה ליו"ר הועדה המקומית וכן לתובע ולמהנדס הועדה המקומית על כוונתה לנקוט בפעולות חקירה ואכיפה בגין העבירות שאותרו במקרקעין. כיון שבאותה העת לא הייתה לוועדה המקומית מחלקת פיקוח, לא נשלחה הודעה אל מחלקת הפיקוח. 

בחודש אוקטובר 2014 הגישה המערערת כתב אישום בת"פ אונגר ובחודש דצמבר 2014 הגישה כתב אישום בת"פ פרידמן.

לאחר הגשת כתבי האישום ובהתקיים הדיון הראשון בכל אחד מהתיקים, הגישו הנאשמים שתי בקשות; האחת להעביר את הדיון בתיק מבית משפט השלום בכפר סבא אל בית משפט השלום בנתניה, בטענה כי בהתייחס למיקום המקרקעין הנדונים ומקום מגורי הנאשמים, בית משפט ה"בית" צריך להיות בית משפט שלום בנתניה, זאת על אף שבית משפט שלום בכפר סבא מוסמך גם הוא, מקומית, לדון בתיק. הבקשה השניה היתה להעביר את ניהול התיק מן התובע המדינתי – פרקליטות המדינה, אל תובע הועדה המקומית.

ביום 8.6.15 דחתה נשיאת בית משפט השלום במחוז מרכז, השופטת ד. בלטמן קדראי, את בקשת הנאשמים להעביר את הדיון בתיק אל בית משפט השלום נתניה, מן הטעם כי בית משפט שלום כפר סבא מוסמך לדון בתיקים, והמבקשים לא הצביעו על טעמים מיוחדים להעברת מקום הדיון.

הבקשה השנייה, החלפת הגוף התובע, עלתה במהלך דיון שנערך בבית משפט קמא בת"פ אונגר, ביום 29.4.15, שם טען בא כוח הנאשמים כי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1101 קובעות שני תנאים אשר רק בהתקיימם מוסמכת פרקליטות המדינה להחליף את התובע של הוועדה המקומית. למעשה, ייחס בא כוח הנאשמים את סמכות להחליף את התביעה המקומית, כתובעת, לוועדה המחוזית לתכנון ובניה, ולא למדינה. שני התנאים, לשיטת הנאשמים הם כי לוועדה המקומית נמסרה הודעה בכתב על כוונת הועדה המחוזית ליטול את סמכות האכיפה; וכי לוועדה המקומית ניתנה הזדמנות לאכוף את החוק ולפעול קודם לנטילת הסמכות על ידי הועדה המחוזית. בא כוח הנאשמים טען כי שני תנאים אלה לא התקיימו.

הפרקליטות - המאשימה טענה מצידה כי הסמכות לאכוף את חוק התכנון והבניה מוענקת למדינת ישראל ולא לוועדה המחוזית לתכנון ובניה, והיא מקבילה לסמכות הועדה המקומית לעשות כן, וזאת במסגרת הסמכות הכללית של המדינה לנקוט בהליכים פליליים על מנת לאכוף את חוקי המדינה הקבועה בסעיפים 11 – 12 בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב – 1982 (להלן: "חסד"פ"). עוד נטען כי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 8.1101 (להלן:"הנחייה 8.1101") נקבעה כדי להסדיר את הפעלת סמכות האכיפה המקבילה של המדינה, ולא נקבע בהנחיות תנאי לפיו יש להעניק לוועדה המקומית הזדמנות לאכוף את החוק קודם להפעלת סמכות המדינה לעשות כן.

על כך השיב בא כוח הנאשמים כי סמכות האכיפה של הועדה המחוזית מקורה בסעיפים 27 – 28 בחוק התכנון והבניה, לפיהם הועדה המחוזית קונה סמכות לאכוף את החוק רק לאחר שהועדה המקומית אינה נענית לדרישת הועדה המחוזית לעשות כן. לשיטתו, הוראות חסד"פ בדבר סמכות המדינה לאכוף את החוק הינה סמכות כללית "הנסוגה" מפני הוראות החוק הספציפי הקבוע בסעיפים 27-28 בחוק התכנון והבניה. הוסיף בא כוח הנאשמים וטען כי הנחיה 8.1101 קובעת כי קניית הסמכות להחליף את התביעה של הועדה המקומית קמה רק בנסיבות מיוחדות שאינן מתקיימות בת"פ אונגר ובת"פ פרידמן. לכן ביקש בא כוח הנאשמים מבית משפט קמא, לקבוע כי סמכות האכיפה בתיקים נשוא הערעור מוקנית לוועדה המקומית, ויש להורות על העברת הטיפול בתיקים לוועדה המקומית חוף השרון.

בהחלטתו מיום 18.6.15 קבע בית משפט קמא כי על פי סעיף 28 בחוק התכנון והבניה, לוועדה המחוזית סמכות מקבילה לסמכות הועדה המקומית לנקוט בהליכים פליליים, וכי מתן הזדמנות לוועדה המקומית לאכוף את החוק אינה תנאי מוקדם להפעלת הסמכות המקבילה. עוד מצא כי הפרקליטות מסרה לוועדה המקומית על כוונתה להפעיל את הסמכות המקבילה, כנדרש בהנחיה. יחד עם זאת הורה בית משפט קמא למאשימה להבהיר מהן "הנסיבות המיוחדות" המתקיימות במקרים דנן אשר בגינן הופעלה סמכות האכיפה המקבילה. בתשובה חזרה הפרקליטות וטענה כי הסמכות המקבילה לאכוף את החוק מוקנית למדינה ולא לוועדה המחוזית, ומקור הסמכות הוא חסד"פ ולא סעיף 28 בחוק התכנון והבניה. עוד חזרה וטענה כי הנחיה 8.1101 מטרתה להסדיר את דרך הפעלת הסמכות המקבילה, במסגרתן הותוו קווים מנחים כלליים להפעלת הסמכות, ונקבע בה המנגנון לעשות כן. המאשימה נקבה בדוגמאות למקרים בהם נוהגת המדינה להפעיל את סמכותה, כגון מקרים בהם הועדה המקומית אינה מפעילה את סמכותה, שימושים מסחריים בקרקע שייעודה חקלאי, גני אירועים, עבירות בחופי הים ועבירות המבוצעות על ידי ארגוני פשיעה. המאשימה טענה כי מדובר ברשימה חלקית, כפי שנקבע גם בהנחיה 8.1101.

המאשימה הסבירה כי בתיקים דנן, במועד חקירת העבירות ובמועד הגשת כתבי האישום, הועדה המקומית לא אכפה את החוק. לטענתה הוועדה המקומית לא העסיקה מפקח במשך שנים, לא חקרה חשדות לעבירות ולא נקטה בהליכים פליליים נגד עברייני בניה.

3.ביום 24.6.15 הורה בית משפט קמא על ביטול כתב האישום, מחמת פגם בכתב האישום לפי סעיף 149(3) בחסד"פ וקבע כך:

"לענין אותן נסיבות מיוחדות, התייחסה תחילה ב"כ המאשימה לכך שמדובר בפעילות מסחרית נרחבת בקרקע חקלאית, כאשר אף ציינה כדוגמא נוספת אשר רלוונטית לתיק נוסף שלגביו התייחסה אותה החלטה (ת"פ 50156-10-14 מדינת ישראל נ' אונגר ואח') נושא של הפעלת גן אירועים. בכל הכבוד, שתי הדוגמאות שניתנו אינן מייחדות כתבי אישום אלה מכתבי אישום שמוגשים פעמים רבות על ידי וועדות מקומיות, בוודאי באזורים שבהם קיימות קרקעות חקלאיות ודי אם נביא כדוגמא לכך את הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון אשר באופן שגרתי מגישה בפני בימ"ש זה כתבי אישום המתייחסים לפעילות מסחרית, לרבות הפעלת גני אירועים, בקרקע חקלאית ולא אחת אף בהיקפים של אלפי מטרים רבועים. במצב דברים זה, נסיבות העבירות הנטענות בכתב אישום זה ובכתב האישום בתיק המקביל לא עונות לגדר מקרים ייחודיים שמצריכים הפעלת סמכות אכיפה על ידי המדינה בשונה מהכלל בדבר הפעלת סמכות אכיפה על ידי הוועדה המקומית הרלוונטית".