עע"מ 5683/15 המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה נ' מועצה אזורית חוף הכרמל

מונחת לפני בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 24748-06-15, כב' השופט ר' סוקול), במסגרתו נקבע כי משיבה 2 (החברה לפיתוח קיסריה) רשאית לגבות תשלום עבור חנייה במקרקעין השוכנים בסמיכות לחוף ים מוכרז ביישוב קיסריה, החל מיום 5.9.2015.

1. בצידו הצפוני של היישוב קיסריה, השוכן בתחומי המועצה האזורית חוף הכרמל (להלן: המועצה), מצוי חוף ים מוכרז, המוכר כחוף האקוודוקט או חוף הקשתות (להלן: החוף). החוף משמש את הציבור הרחב והגישה אליו אינה כרוכה בתשלום. במשך שנים רבות, נהגו המבקרים בחוף להשתמש בשני מתחמי חניה סמוכים שהועמדו לרשותם ללא עלות – האחד, בבעלות ציבורית, ובמשנהו מחזיקה קרן קיסריה כחוכרת לדורות (להלן: המתחם הפרטי). זאת, למרות שעל פי תכניות המתאר הרלוונטיות, מתחמים אלה נועדו לצרכים אחרים.

ביום 15.4.2015, ציוותה המועצה, במסגרת סמכותה לפי סעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז-1987 (להלן: חוק המגרשים), כי המתחם הפרטי ישמש כחניה ציבורית, על אף ייעודו השונה (להלן: צו השימוש). לאחר פרסום הצו, הודיעה חברת ים חניונים בע"מ – הפועלת עבור משיבה 2, הזרוע המבצעת של קרן קיסריה – כי היא מבקשת להפעיל את המתחם הפרטי כמגרש חניה פרטי, ובקשתה אושרה על ידי המועצה. בעקבות זאת, פורסם כי המתחם יחל לפעול כחניון בתשלום, אם כי תושבי אור עקיבא, קיסריה והמועצה יוכלו להוסיף ולחנות בו ללא עלות.

2. המבקשות, רשויות מקומיות המצויות סמוך לקיסריה, עתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים והעלו בפניו שורת טענות כנגד חוקיות צו השימוש וגביית התשלום. לטענתן, שטח המתחם הפרטי מיועד למטרה חקלאית, ועל כן, לפי סעיף 2 לחוק המגרשים, הצו ניתן בחוסר סמכות. עוד טענו המבקשות כי גביית דמי החניה מגבילה את הגישה אל החוף, בניגוד להוראות חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964, וכי ההבחנה על בסיס מקום מגורים עולה כדי הפליה פסולה. ביום 29.6.2015, נעתר בית המשפט קמא לבקשה למתן צו ביניים והורה למועצה שלא ליתן היתר להפעלת המתחם הפרטי כחניון בתשלום – זאת, בשל פגמים שנפלו במתן ההודעה על ידי חברת ים חניונים בע"מ. ביום 7.7.2015, הודיעה אפוא משיבה 2 בעצמה ובכתב על כוונתה להפעיל את המתחם הפרטי כמגרש חניה פרטי. הודעתה אושרה בו ביום על ידי המועצה.

בפסק דינו, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים את טענותיהן המהותיות של המבקשות. בית המשפט קבע שאין די באכרזה על המתחם הפרטי כקרקע חקלאית כדי לשלול את סמכות המועצה לגביו, והוסיף כי הטענות כלפי חוקיות צו השימוש הועלו בחוסר תום לב: מן הבחינה המשפטית, פסילת הצו משמעה כי משיבה 2 תוכל למנוע מהציבור לחנות במתחם הפרטי, בניגוד מובהק לתכלית אותה המבקשות שואפות לקדם. בית המשפט קמא התרשם אפוא כי המבקשות סומכות על כך שאם יבוטל צו השימוש, לא ייאכף איסור החנייה במתחם הפרטי ועל כן הציבור יוכל לחנות במקום שלא כדין – וללא תשלום. בכך מצא בית המשפט חוסר תום לב מטעם המבקשות, וסבר שאין להשלים עם התנהלותן. אשר לחוקיות גביית התשלום, בית המשפט קבע כי משיבה 2 אינה בגדר "רשות", ולכן אין מקום לברר את הטענות כלפיה בפני ערכאה מינהלית. לגופו של עניין, ציין בית המשפט כי חוק הסדרת מקומות רחצה אינו מקנה לציבור הרחב זכות לחנות בחינם בשטח המצוי בבעלות פרטית – דוגמת זו של קרן קיסריה. יתר על כן, נקבע כי לאור קיומם של מגרש ציבורי פתוח בגודל סביר והאפשרות להפעיל הסעות אל החוף, גביית דמי החניה אינה מהווה הגבלה אסורה של הגישה לחוף. טענת ההפליה נדחתה אף היא. לפיכך, נקבע כי  בחלוף 60 יום ממתן הודעתה המאוחרת של משיבה 2 – קרי, ביום 5.9.2015 – ניתן יהיה להעניק היתר להפעלת המתחם הפרטי כמגרש חניה פרטי ולגבות דמי חניה, בהתאם להוראות סעיף 6(ד) לחוק המגרשים. יצוין כי בית המשפט קמא הבהיר שמתן צו השימוש אינו תחליף להליך מסודר של שינוי ייעוד, ולא ניתן יהיה להסתמך עליו לאורך שנים. כמו כן, הוסיף כי על הרשות לשקול מעת לעת את הצורך בפעולות שיבטיחו גישה חופשית לחוף.

3. המבקשות הגישו לבית משפט זה ערעור על פסק הדין, ובמקביל ביקשו כי ביצועו יעוכב עד לסיום עונת הרחצה ביום 12.10.2015 (להלן: הבקשה). בערעורן טוענות המבקשות כי צו השימוש ניתן בחוסר סמכות – לאור סיווג המתחם הפרטי כ"שטח חקלאי" בתמ"א 13– ומשיקולים זרים, ושבות על טענותיהן בעניין ההפליה והגבלת הגישה אל החוף. בבקשתן, אשר מבחינה מהותית הינה בקשה למתן סעד זמני בתקופת הערעור, מוסיפות המבקשות כי מאזן הנוחות נוטה לזכותן, שכן דחיית הבקשה תגרום לכך "שהציבור יימנע מללכת לים עקב גביית כספים שאינה כדין", ולמצער תקשה על השבה עתידית של דמי החניה.

מנגד, משיבות 1 ו-2 סבורות שלא ניתן לעכב את פסק הדין באופן סלקטיבי, כך שתתאפשר חניה במתחם הפרטי ללא תשלום. לדידן, אם צו השימוש אינו תקף, החניה במתחם הפרטי אסורה כליל. לעומת זאת, אם הוא הוצא כדין הרי שאין כל מניעה לגבות תשלום עבור החניה במקום. לגופו של עניין, משיבות 1 ו-2 טוענות כי סיכויי הערעור קלושים – בין היתר, מטעמיו של בית המשפט קמא – וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתן: איסור על גביית דמי חניה יסב נזקים בלתי הפיכים למשיבה 2 אשר הוציאה, לדבריה, הוצאות לא מבוטלות לצורך הכשרת המתחם הפרטי, ואילו ביטול צו השימוש ימנע חניה במתחם ויפגע קשות באינטרס הציבור.

4. לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובות המשיבות, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות. כידוע, על המבקש סעד זמני בתקופת הערעור להראות כי סיכויי ערעורו טובים, וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו. בין שני השיקולים הללו קיימת "מקבילית כוחות": ככל שסיכויי הערעור גבוהים יותר, משקלו של מאזן הנוחות פוחת – ולהפך(עע"מ 1873/12 אסום חברה קבלנית בע"מ נ' אוניברסיטת בן גוריון בנגב (14.3.2012); עע"מ 7961/12 הדים מכונים אודיולוגים בע"מ נ' שרותי בריאות כללית (2.12.2012)).

בענייננו, המצב מורכב. ניתן לומר כי המבקשות מציגות שני קווי התקפה כנגד פסק הדין. הקו הראשון מעלה שאלות משפטיות באשר לחוקיות צו השימוש שהוציאה המועצה. לגישת המבקשות, הגדרת תמ"א 13 את המתחם הפרטי כ"שטח חקלאי" גוברת, ועל כן הצו ניתן בחוסר סמכות. אל מול זה, ניתן לטעון שאם זהו הסיווג המחייב התוצאה היא שלא רק שיש לאסור גביית תשלום, אלא שהחניה כולה אסורה. עוד נטען שהצו הוצא על ידי המועצה האזורית חוף הכרמל משיקולים זרים, ועל כן הוא בטל. אף טיעון זה מוקשה מאותו טעם, שכן המשמעות היא לא רק איסור על גביית התשלום אלא איסור מלא על החניה. על יסוד הקושי האמור, קבע בית המשפט קמא כי קו טיעון זה נגוע בחוסר תום לב. המבקשות אינן מעוניינות לאסור על החניה אלא למנוע את גביית התשלום. מבוקשן הוא חניה ללא תשלום. פיצול זה אינו תואם את קו הטיעון, ולא מצאתי התייחסות בבקשה לקביעת בית המשפט בנקודה האמורה.