על הוועדה הרפואית הארצית לערוך מאגר עדכני של נתונים רפואיים של עובדים החשופים לאבק מזיק

השופטת א' חיות:

           עתירה זו עניינה בוועדה הרפואית הארצית לאבק מזיק (להלן: הוועדה הרפואית), היא המשיבה 1, אשר הוקמה מכוח תקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות הציבור והעובדים באבק מזיק), תשמ"ד-1984 (להלן: התקנות או תקנות אבק מזיק). תמצית טענתו של העותר היא כי הוועדה הרפואית אינה ממלאה את התפקידים המוטלים עליה בתקנות, וכתוצאה מכך לא קיים בישראל מאגר מידע לגבי נתוני התחלואה של עובדים שנחשפו לאבק מזיק במהלך עבודתם.

רקע עובדתי רלוונטי וטענות הצדדים

1.        העותר עבד במפעל "ישאסבסט" ("איתנית") בין השנים 1987-1975. כחמש-עשרה שנים לאחר מכן, בשנת 2003, התגלתה אצל העותר מחלת הלימפומה (NHL), והוא מנהל הליכים משפטיים בהם נטען על-ידו, בין היתר, קיומו של קשר סיבתי בין המחלה שבה לקה לבין חשיפתו לאסבסט במהלך עבודתו. העותר פנה אל הוועדה הרפואית על מנת לקבל מידע בדבר שיעור חולי הלימפומה בקרב עובדים שהיו חשופים לאסבסט, אך נענה על-ידי יו"ר הוועדה פרופ' עמיחי רובין (במכתב מיום 26.8.2007, נספח ד' לעתירה), כי בישיבות שאותן קיימה החליטה הוועדה שאין לדעתה קשר בין מחלת הלימפומה (NHL) ובין חשיפה לאסבסט, ואי לכך אין בידיה כל נתונים בנוגע למקרי NHL אצל עובדים שנחשפו לאסבסט. בעקבות התכתבות נוספת שקיים העותר עם הגורמים הנוגעים בדבר, נתקבל אצלו מכתבה של מפקחת עבודה ראשית במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן: משרד התמ"ת) מיום 27.12.2007, בו צוין כי אחד מתפקידי הוועדה הרפואית, כפי שהוגדרו בתקנות, הוא אכן איסוף מידע בדבר עובדים שנחשפו לאבק מזיק ונתוני התחלואה בקרב אותם עובדים, אך משלא נקבע מקור למימון ולמיסוד פעולות הוועדה, פועלים חבריה על בסיס וולונטרי והם "מתכנסים מעת לעת לצורך דיון בנושאים של גיהות ובריאות העובדים והציבור בקשר לעבודה ושימוש באבק מזיק". עוד צוין באותו מכתב כי בשל אי-הקצאת משאבים למימון עבודת הצוות העוסק באיסוף הנתונים, לא הוקם מנגנון לאיסוף הנתונים הנדרשים על-פי תקנה 2א(5) לתקנות, ולא בוצע מאז הקמת הוועדה איסוף נתוני העובדים בפועל החשופים לאבק מזיק או העובדים לשעבר שנחשפו לאבק מזיק. כמו כן לא בוצע איסוף נתוני התחלואה בקרב עובדי אבק מזיק. עם זאת באותו מכתב הועלו בפני העותר הצעות באשר לדרך פעולה אפשרית לצורך איסוף נתוני התחלואה הקשורה לחשיפה לאבק מזיק. אולם לאחר התכתבות נוספת ומשלא עלה בידיו לקבל את הנתונים שביקש, הוגשה העתירה שבכאן. 

2.        בעתירה שלפנינו טוען העותר כי הוועדה הרפואית לא מילאה את התפקידים שהוטלו עליה בתקנות אבק מזיק ולא הקימה מאגר נתונים לגבי שיעורי התחלואה במחלות סרטן בהן לקו עובדים שנחשפו לאבק מזיק, כפי שלטענתו הוטל עליה בתקנות. העותר טוען בהקשר זה כי לפי תקנות 2א(5)(ב) ו-(ג) לתקנות, היה על הוועדה הרפואית לרכז את שמות כל העובדים החשופים לאבק מזיק והעובדים לשעבר שהיו חשופים לאבק מזיק וכן את תוצאות הבדיקות הרפואיות שלהם והמחלות בהן חלו. איסוף זה אמור להתבצע לטענת העותר גם לגבי תחלואה במחלות שטרם הוכרו כמחלות הנגרמות מחשיפה לאבק מזיק, על מנת שניתן יהיה לבחון האם יש מקום להכיר בקיומו של קשר סיבתי בין חשיפה לאבק מזיק, למשל אסבסט, ובין מחלות אלה, וכן על מנת שניתן יהיה לבצע מעקב אחר החולים בהן ולגבש המלצות ודרכי פעולה מתאימות. העותר טוען כי העדרו של מאגר נתונים כאמור פוגע באפשרות לבצע גילוי מוקדם של מחלות אצל עובדים ועובדים לשעבר ולעקוב אחריהן, וכן פוגע באפשרותם של עובדים דוגמתו, שנחשפו לאבק מזיק במהלך העסקתם, לקבל תגמולים או פיצוי בגין מחלתם בהעדר יכולת להוכיח קשר סיבתי בין החשיפה לאבק מזיק (ובעניינו של העותר - אסבסט) לבין המחלה. כמו כן מלין העותר על כך שהוועדה הרפואית סירבה להכיר בקיומו של קשר סיבתי בין חשיפה לאסבטס לבין מחלת הלימפומה, ועל כך שבעת שהוועדה דנה בנושא זה היא לא נדרשה לעמדת האסכולה הרפואית המכירה בקשר כזה.

3.        ביום 14.12.2009 ניתן צו על-תנאי ביחס לשניים מתוך שבעה הסעדים שהתבקשו בעתירה. על-פי הראש הראשון של הצו, היה על הוועדה הרפואית ליתן טעם מדוע לא תמלא את התפקידים שהוטלו עליה בתקנות אבק מזיק, ובכלל זה הקמתו וניהולו של מאגר מידע הכולל פרטים על עובדים שנחשפו לאסבסט והמחלות בהן חלו. על-פי הראש השני של הצו, היה על הוועדה הרפואית ליתן טעם מדוע לא תמסור לעותר, ולכל אדם שיבקש, נתונים שנאספו בידה בעבר, ככל שנאספו, בנוגע לעובדים שהיו חשופים לאסבסט ומדוע לא תדאג לעדכון הנתונים ולהקמת מאגר מידע מסודר.

4.        בכתב התשובה מטעמם טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות. אשר לראש הראשון של הצו נטען כי התקנות אינן עוסקות באיסוף מידע אודות כלל המחלות בהן חלו עובדים החשופים לאסבסט (ובכלל זה מחלת הלימפומה). המשיבים טוענים כי החומר שהיה על הוועדה הרפואית לאסוף מתוקף תקנה 2א(5)(ב) הוא שמות עובדים החשופים לאבק מזיק, ובמידת האפשר את שמות העובדים לשעבר שנחשפו כאמור ואת תוצאות בדיקותיהם הרפואיות (של העובדים לשעבר בלבד). בדיקות אלו, לטענת המשיבים, מוגדרות בתקנה 15 ומטרתן איתור מחלות הנובעות מחשיפה לאבק מזיק ובעיקר מחלות ריאה. אין מדובר בחובה כללית לאסוף נתונים אודות מחלות בהן חלו החשופים לאסבסט, לרבות מחלת הלימפומה. כמו כן טוענים המשיבים כי לפי תקנה 2א(5)(ג) נדרשת הוועדה הרפואית לאסוף מידע אודות חולים שחלו באחת המחלות המוכרות ברפואה כקשורות לאבק מזיק, המנויות בתקנה 20(א), ואין דרישה כי ייאסף מידע ביחס למחלות אחרות, לרבות לימפומה. משכך, גם אם בית המשפט יורה לוועדה הרפואית לפעול לאיסוף בדיקות רפואיות נוספות על אלה הנמצאות בידיה אודות אלפי עובדים לשעבר, לא אמור להימצא בחומר זה מידע מן הסוג שאותו מבקש העותר. המשיבים מדגישים כי הוועדה הרפואית פועלת כוועדת מומחים מייעצת שאינה מתאימה למלא תפקיד ביצועי או להקים ולנהל מאגר מידע לציבור מן הסוג שאליו מכוון העותר, ואין להטיל עליה תפקיד הנוגע לקליטה שוטפת של נתונים בהיקף נרחב ממוסדות שונים. יתר על כן, המשיבים סבורים כי אין כיום כל אינטרס ציבורי המצדיק המשך איסוף של בדיקות רפואיות מן הסוג הנדרש בתקנות, שנים לאחר שהוועדה הרפואית פעלה כפי שפעלה לפי מיטב הבנתה, בהתאם למגבלות תקציביות שעימן התמודדה ובשים לב לכך שהחומר ממילא קיים ונשמר במרפאות התעסוקתיות, מה גם שהעבודה באסבסט פחתה באופן דרסטי מאז הותקנו התקנות והיא תפחת עוד יותר ככל שתתקבל הצעת החוק למניעת מפגעי אסבסט, תש"ע-2009, אשר עברה בקריאה ראשונה בכנסת. בנוסף טוענים המשיבים כי תפקיד איסוף המידע המוטל על הוועדה הרפואית ממילא עומד להתבטל במסגרת תיקון שעתיד לחול בתקנות, וייתכן שהוועדה הרפואית אף תבוטל כליל, שכן משרד התמ"ת והמוסד לביטוח לאומי פועלים להקמת רשם מחלות מקצוע וגם בשל כך אין עוד אינטרס ציבורי המצדיק את המשך איסוף הנתונים. אשר לראש השני של הצו טוענים המשיבים כי מקומו להתברר במסגרת עתירה לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע), ומכל מקום, מדובר לטענתם בחומר רפואי שמסירתו מהווה פגיעה בפרטיותו של אדם ואסורה לפי דין כל עוד אותו אדם לא הסכים לכך. לחלופין, וככל שניתן "להשחיר" את הפרטים האישיים במסמכים שהוועדה הרפואית אספה לאורך השנים, נטען כי דין הבקשה להידחות נוכח העומס הבלתי סביר שהדבר יטיל על הרשות וכן בהתחשב בעובדה שהפרטים אותם מבקש העותר למצוא בחומר ממילא אינם אמורים להימצא בו.

           יצוין כי במהלך הדיון בעתירה העבירו המשיבים לעותר נתונים שונים שהיו בידיה של הוועדה הרפואית (כגון פרוטוקולים של הוועדה הרפואית, רשימות שמיות של עובדים שנחשפו לאבק מזיק ומסמכים רפואיים לגבי עובדים שחלו, בהם "הושחרו" פרטים מזהים).

5.        העותר טוען בתגובה כי יש לדחות את הפרשנות שמייחסים המשיבים לתקנות אבק מזיק, ההופכת אותן כדבריו ל"אות מתה"; כי הוועדה הרפואית התעלמה מ"תפקידי הסל" שיועדו לה בתקנות; כי אין ולא הייתה כל הצדקה לאי מילוי התפקידים שהוטלו על הוועדה הרפואית; כי הקמת רשם לאומי למחלות מקצוע במועד כלשהו בעתיד אינו מצדיק את דחיית העתירה; כי אין כל מניעה למסירת המידע שהתבקש על-ידו; וכי קיים אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה בהמשך איסוף החומר, באיסוף נתונים לגבי תחלואה בלימפומה ובניהול מעקב אחר עובדים החשופים לאבק מזיק. העותר אף מציע הצעה אופרטיבית, לפיה הרשימות השמיות של עובדים שנחשפו לאסבסט אשר נאספו על-ידי הוועדה הרפואית יועברו לרשם הסרטן הלאומי שבמשרד הבריאות, וכך ניתן יהיה לבצע הצלבה של הנתונים בדבר שיעור התחלואה בלימפומה בקרב העובדים שנחשפו לאסבסט בישראל.

דיון

6.        תקנות אבק מזיק ייעדו לוועדה הרפואית תפקידי מפתח בריכוז ידע, בייעוץ ובמתן המלצות בדבר ההיבטים הגיהותיים והבריאותיים של העיסוק באבק מזיק. הטענות שמעלה העותר מתמקדות בסעיפים 2א(5)-(7) לתקנות, הקובעים כי על הוועדה הרפואית:

"(5) לרכז את כל הידע בארץ לגבי -

(א) ההיבטים הגיהותיים והבריאותיים של עבודה ושימוש בחומר ובאבק מזיק, בקשר לבריאות העובד ולבריאות הציבור;

(ב) שמות העובדים בפועל החשופים לאבק מזיק, ובמידת האפשר, שמות העובדים לשעבר שהיו חשופים לאבק מזיק ותוצאות הבדיקות הרפואיות שלהם;

(ג) שמות העובדים החולים באחת או יותר מהמחלות הנזכרות בסעיף 20(א) והאבחנות שנקבעו לגביהן, ובמידת האפשר, שמות העובדים לשעבר אשר חלו כאמור;

(6) לשמש כמרכז למידע ארצי למשרדי ממשלה ולמוסדות ציבור בעניין העבודה או השימוש בחומר ובאבק מזיק, מבחינות גיהותיות ובריאותיות;

(7) לדון ולהמליץ בכל נושא הקשור לאבק מזיק אשר יוטל עליה על ידי השר לאיכות הסביבה או שר העבודה והרווחה".

           בנוסף לריכוז "כל הידע בארץ" לגבי עובדים החשופים לאבק מזיק ונתוני התחלואה שלהם כמפורט בתקנות, מונות התקנות בין תפקידי הוועדה גם מתן המלצות לשר העבודה והרווחה (כיום שר התמ"ת) ולשר לאיכות הסביבה (כיום השר להגנת הסביבה) לגבי ההיבטים הגיהותיים והבריאותיים של עבודה ושימוש בחומר ובאבק מזיק לעובד ולסביבה (תקנה 2א(1)); וכן קביעת אבחנה רנטגנית סופית בהתאם להוראות תקנה 15(ב) ו-(ד) של התקנות וקביעת אבחנה רפואית סופית לגבי המחלות הנקובות בתקנה 20(א) (תקנה 2א(2)).

           הוועדה הרפואית שהוקמה מתוקף תקנות אבק מזיק נועדה אפוא לשמש גוף מקצועי אשר יבנה, באמצעות המידע שייאסף על-ידו, תמונת מצב מלאה ועדכנית באשר לתעסוקה באבק מזיק ולתחלואת עובדים ועובדים לשעבר שנחשפו לו. זאת, על מנת לאפשר ניהול מעקב מתאים בנושאים אלה וכן על מנת שהמידע והנתונים שייאספו ישמשו בסיס לייעוץ ולהמלצות שיינתנו על-ידי הוועדה באותם נושאים. הנה כי כן, הקמת מאגר מסודר ועדכני של מידע ונתונים, לבד מהיותה אחד התפקידים שהוטלו על הוועדה לפי התקנות, הינה חיונית למילוי התפקידים האחרים שהוטלו עליה כמפורט לעיל ולהגשמת המטרות שעמדו לכתחילה בבסיס הקמתה.