עיריית פתח תקווה ואח נ' יוסף שמוחה ואח'

השופט נ' סולברג:

1. ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (השופט סג"נ מ' פינקלשטיין). עניינו של פסק הדין – הפקעת מקרקעין שבבעלות יוסף שמוחה ומשה שמוחה, באזור התעשייה קריית אריה שבפתח תקווה, וייעודם של מקרקעין אלו. מלכתחילה, סברנו כי הדרך הנכונה לפתרון הסכסוך שלפנינו תהא באמצעות הסכמה ועל דרך של פשרה, אולם ניסיונות הצדדים לגשר על המחלוקות שביניהם לא צלחו, כאמור בהודעה מיום 30.4.2017. משכך, הגיעה עת ההכרעה.

תמצית הרקע העובדתי

2. המשיבים לערעור והמערערים בערעור שכנגד הם יוסף ומשה שמוחה, בעלים בחלקים שווים של זכויות חכירה בשטח של כ-37,000 מ"ר בשטח הידוע כגוש 6365 חלקה 15. בחלקה מגרשים הממוספרים במספרים שונים, כאשר במוקד דיוננו מצויים המגרשים 5-7. בשנת 1971 נכנסה לתוקפה תכנית שייעדה את המקרקעין לתעשיה. בשנת 1993 פורסמה למתן תוקף תכנית פת/1241/א' אשר שינתה את הייעוד של 40% מהחלקה, מתעשיה לייעוד ציבורי – דרך ובנייני ציבור. התכנית כללה גם הוראות באשר להפקעת המקרקעין המיועדים לצרכי ציבור. עוד בטרם אושרה תכנית זו, יזמו שמוחה תכנית לשינויה, לנוכח רצונם לפרק את השיתוף במקרקעין (תכנית פת/מק/14/1241; להלן: תכנית שמוחה). במסגרת תכנית זו, שונה מיקום האזור המיועד לבנייני ציבור על מנת לאפשר חלוקה קלה של המגרשים שבדרום החלקה. לפי תכנית זו, מגרשים 5-7 יועדו לבנייני ציבור.

3. תכנית שמוחה פורסמה למתן תוקף ביום 26.1.1999. עוד בטרם אושרה התכנית, בחודש יוני 1998, פנו שמוחה לעיריית פתח תקווה (להלן: העירייה) בבקשה לרכוש את המגרשים המיועדים להפקעה, ולחלופין בבקשה לשינוי ייעודם של המגרשים בחזרה לתעשיה. זאת, על רקע הטענה כי מאז שינוי הייעוד בשנת 1993, לא מומש ייעוד זה, והמגרשים עומדים כאבן שאין לה הופכין. פנייה זו באה גם על רקע מגעים שכבר התקיימו בין הצדדים במחצית שנות התשעים בעניין זה. בהמשך לפנייה זו, יזמו שמוחה תכנית נוספת לשינוי התב"ע, שבמסגרתה אמור היה להתבצע שינוי הייעוד של מגרשים 5-7 בחזרה לתעשיה. בנושא זה התנהלו מגעים בין שמוחה לעירייה, והסוגיה נדונה בשלבים שונים אצל הגורמים המוסמכים בעירייה. במהלך המשא והמתן שבין הצדדים, הועלתה הצעה לפיה ייעוד המקרקעין ישונה לתעשיה, אולם העירייה תקבל את המגרשים 6-7 לבעלותה. המגעים בין הצדדים התנהלו עד שלהי שנת 2001.

4. חלפו למעלה משלוש שנים. ביום 18.5.2005 פרסמה הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, ולפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שלפיה המקרקעין דרושים לצרכי ציבור וכי בכוונתה לקנות בהם חזקה באופן מיידי (להלן: הודעת ההפקעה). ההודעה ניתנה ביחס למגרשים 6-7 ולמגרשים נוספים, אך לא ביחס למגרש 5. לאחר פרסום ההודעה, שוב פנו שמוחה לעירייה, וציינו כי הם מניחים שההפקעה מהווה שלב ביישום ההסכמות בנוגע לחלוקת המגרשים 5-7 בין שמוחה לעירייה, תוך שינוי הייעוד לתעשיה, וביקשו לקיים פגישה בעניין.

5. חלפו שנים נוספות. ביום 26.3.2009 פנתה מנהלת אגף הנכסים בעירייה אל ראש העירייה דאז בהמלצה 'שלא להסכים לעסקה' עם שמוחה. זאת, בשל שינויים במצב המשפטי בארץ ובמצב התכנוני באזור (עליהם אפרט להלן). המלצה זו לא הניבה החלטה אופרטיבית כלשהי, וחלף פרק זמן נוסף. ביום 13.3.2012 שוב פנו שמוחה אל העירייה ואל הוועדה המקומית, בדרישה להוציא אל הפועל את הסכמות הצדדים. ביום 7.6.2012 דחתה היועצת המשפטית לעירייה דרישה זו.

6. בעקבות זאת הוגשה עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים, ועל פסק הדין שניתן בעתירה מוסבים הערעורים שלפנינו. בעתירה נתבקש בית המשפט להורות על ביטול הפקעת המגרשים 6-7 שבחלקה 15, ולהורות על ביטול שינוי הייעוד של מגרשים 5-7 מתעשיה לייעוד ציבורי; נתבקשו גם סעדים חלופיים. העתירה לביטול ההפקעה התבססה על הטענה כי מעולם לא היה צורך ציבורי בשטחים המיועדים לבנייני ציבור בחלקה 15, וכי אין צורך כזה גם כיום. טענה זו התבססה על התנהלות העירייה ועל המגעים שניהלה עם שמוחה, וכן על חוות דעת מקצועיות שצורפו. עוד נטען בעתירה על שיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה, המצדיק אף הוא את ביטולה.

עיקרי פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים

7. בית המשפט לעניינים מינהליים נעתר לעתירה בכל הנוגע לביטול הפקעת מגרשים 6-7, אך דחה את העתירה בכל הנוגע לשינוי ייעוד המקרקעין. ראשית, עמד בית המשפט על כך שניתן לתקוף מעשה הפקעה בשני אופנים שונים. האחד הוא להשיג על חוקיות מעשה ההפקעה המקורי, והשני הוא להשיג על מעשה ההפקעה בשל נסיבות שארעו לאחר קבלת החלטת ההפקעה, ובפרט על יסוד שיהוי במימושה. שמוחה נקטו בעתירתם, כך נקבע, בשתי צורות התקיפה: בעתירתם נטען כי בבסיס החלטת ההפקעה משנת 2005 לא עמד צורך ציבורי; וכי מכל מקום, כיום אין צורך ציבורי שכזה, ואף נפל פגם של שיהוי במימוש החלטת ההפקעה, באופן המצדיק את ביטולה. לאחר מכן עמד בית המשפט על התנאים המצטברים הנדרשים לצורך הפקעת מקרקעין: קיומו של צורך ציבורי מסוים; זיקתו של הצורך הציבורי למקרקעין המסוימים; וקיומו של צורך בהפקעה דווקא על מנת לממש את הצורך הציבורי.