עיריית הרצליה רשאית לגבות היטל סלילה בגין סלילת כביש חדש בגין מרכיב הבנייה בלבד

השופט ס' ג'ובראן:

1.        בפנינו ערעור וערעור שכנגד על פסק-דין של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט ד"ר ע' בנימיני) בתיק עת"מ 1598/05 מיום 27.12.2007, אשר קיבל באופן חלקי את עתירת המערערת וקבע, כי עיריית הרצלייה רשאית לגבות מן המערערת בגין סלילת המדרכה היטל סלילה בשיעור מלא, הן בגין מרכיב הקרקע והן בגין מרכיב הבניין. בגין סלילת הכביש, רשאית העירייה לגבות מן המערערת היטל סלילה רק בגין מרכיב הבניין, ואין העירייה רשאית לגבות היטל סלילה בגין הרחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני, שכן מגרשה של המערערת איננו "נכס גובל" לגבי רחובות אלה.

רקע עובדתי             

2.        המערערת והמשיבה בערעור שכנגד, מישור הבונים בע"מ (להלן: המערערת) הגישה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו עתירה מנהלית כנגד המשיבה והמערערת שכנגד, עיריית הרצלייה (להלן: העירייה) להורות על ביטול הודעת חיוב בסכום של 1,144,274 ש"ח שהוציאה העירייה למערערת, ביום 7.7.2004, בגין היטל סלילת כבישים ומדרכות (להלן: היטל הסלילה).

3.        המערערת הקימה שני בניינים, הכוללים 36 יחידות דיור, על מגרש בהרצליה, הנמצא בגוש 6526 חלקה 35 על שטח שלפי תכנית המתאר המקומית הר/1918 מסומן כמגרש 35ב' (להלן: המגרש). חלקה זו חולקה על-פי תכנית המתאר לשלושה מגרשים: 35א', 35ב' ו- 35ג', וחלוקה זו טרם נרשמה בלשכת רישום המקרקעין. מגרש 35ב' נמצא בבעלות המערערת משנת 1997. היתרי הבניה לבניית הבניינים על מגרש 35ב' הוצאו בשנת 2002 ואז גם שולמו כל האגרות והיטלי הפיתוח כתנאי להוצאת ההיתרים. באותה עת לא נדרשה המערערת לשלם את היטל הסלילה, שכן עבודות הסלילה נשוא ההיתר אושרו אומנם במועצת העיר עוד ביום 15.5.2001, אך השלב הראשון של הסלילה החל להתבצע רק ביום 21.9.2003. המערערת השלימה את הקמת הבניינים בחודשים מרץ-מאי 2004, ואז הוציאה העירייה למערערת לשני הבניינים אישור אכלוס (טופס 4). לטענת המערערת, היא הופתעה לקבל את דרישת התשלום עבור היטל הסלילה בחודש יולי 2004.    

4.        מגרש 35ב' גובל ברחוב נתן אלתרמן בחלקו הצפוני ועל כך אין מחלוקת. בדרישת התשלום של העירייה בגין היטל הסלילה נרשם, כי הדרישה מוצאת בגין סלילת כבישים ומדרכות ברחוב אלתרמן. גם ההודעות שפרסמה העירייה בעיתונות בחודש מרץ 2004, ככל שהן נוגעות לחלקה נשוא הערעור, התייחסו לסלילת רחובות וסידור מדרכות ברחוב אלתרמן (קטע זלמן שניאור - דוד שמעוני), אולם העירייה טוענת, כי ההיטל הושת על המערערת לא רק בגין סלילת כבישים ומדרכות ברחוב אלתרמן, הנמצא בגבולו הצפוני של המגרש, אלא גם בגין הרחובות דוד שמעוני וזלמן שניאור, הנמצאים ממערב וממזרח לחלקה 35.

5.        המקרקעין שבבעלות המערערת אינם כוללים את כל חלקה 35, אלא רק את מגרש 35ב', ששטחו הוא 3,097 מ"ר. המגרש שבבעלות המערערת נמצא בתווך בין מגרשים 35א' ו- 35ג', שאינם בבעלותה. כל שלושת המגרשים גובלים בחלקם הצפוני ברחוב אלתרמן, אך מגרש 35ב' עצמו, איננו גובל ברחובות דוד שמעוני וזלמן שניאור, שכן הוא נמצא כאמור בתווך בין מגרשים 35א' ו- 35ג', שהם אלו שגובלים פיזית בשני רחובות אלו. 

6.        בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ד"ר ע' בנימיני) בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים קיבל, כאמור, ביום 27.12.2007, את ערעור המערערת באופן חלקי בקובעו, כי העירייה רשאית לגבות מהמערערת בגין סלילת המדרכה היטל סלילה בשיעור מלא, הן בגין מרכיב הקרקע והן בגין מרכיב הבניין, אולם בגין סלילת הכביש נקבע, כי רשאית העירייה לגבות מהמערערת היטל סלילה בגין מרכיב הבניין בלבד, ואין היא רשאית לגבות היטל סלילה בגין הרחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני, שכן מגרשה של המערערת איננו "נכס גובל" לגבי רחובות אלו.

7.        עוד קבע בית המשפט המחוזי, כי לפי סעיף 5 לחוק העזר להרצליה (סלילת מדרכות), התשל"ו-1976 הייתה חייבת העירייה לגבות את היטל הסלילה מהבעלים של הנכס בעת התחלת הסלילה ואם היא נמנעה מלעשות כן מטעם שאינו מוצדק בדין, אין היא יכולה לגבות את ההיטל מאדם אחר לאחר העברת הבעלות בנכס, בגין פעולה מאוחרת המהווה "סלילה" לפי חוק העזר. במקרה דנן, מאחר וניתן היה לגבות היטל סלילה מהבעלים הקודם של המגרש, אין העירייה רשאית לגבות מהמערערת היטל סלילה, אלא בגין הבנייה החדשה ואין זה רלוואנטי, כי העירייה לא גבתה זאת בפועל מהבעלים הקודם. כך הוחלט לפטור את המערערת רק מתשלום ההיטל בגין מרכיב הקרקע ולחייבה לשלם את ההיטל בגין הבנייה החדשה ובגין הסלילה החדשה שהתבצעו בעת שהמערערת כבר הייתה הבעלים של המגרש.

8.        בית המשפט המחוזי קבע, בין היתר, כי אין לאפשר לעירייה להתעלם לצורך תשלום היטל סלילה מן ההפרדה התכנונית, שהיא גם הפרדה בפועל, בין שלושת המגרשים בחלקה 35, אף שהפרדה זו טרם נרשמה בלשכת רישום המקרקעין. לפיכך,  אשר לרחובות דוד שמעוני וזלמן שניאור נקבע, כי מהמפות שהוגשו עולה, כי מגרש 35ב', שבבעלות המערערת, נתון בתווך בין המגרשים 35א' ו-35ג', אשר משני צידם נמצאים הרחובות שמעוני ושניאור וכי המערערת הוכיחה, כי המגרש שבבעלותה איננו גובל פיזית ברחובות אלה ומשכך אף אין לחייבה בהיטל סלילה בגין עבודות שבוצעו בהם.

           מכאן הערעור והערעור שכנגד.

9.        הערעור העיקרי מתמקד בהחלטת בית המשפט המחוזי, אשר חייבה את המערערת בגין הסלילה החדשה ביחס למרכיב הבנייה. המערערת ערערה גם לעניין חיובה בשיעור מלא בהיטל סלילת המדרכה, אולם היא חזרה בה בסיכומיה מחיוב זה. מאידך, הערעור שכנגד מתמקד בהחלטת בית המשפט המחוזי לפטור את המערערת מהיטל סלילת כביש בגין מרכיב הקרקע.

טענות הצדדים

10.      באי כוח המערערת טוענים, כי סעיף 5(ב) לחוק העזר להרצליה (סלילת מדרכות), התשל"ו-1976, לפיו בנייה מגבשת חיוב בהיטל סלילת כביש קובע, כי אירוע הבנייה הוא המחייב בשל סלילה שהתבצעה לפני הבנייה. לטענתם, סעיף זה לא יכול להכשיר חיוב בגין סלילה שתבוצע לאחר הבניה, כפי שעשה בית המשפט המחוזי. בהתאם לכך, קובע סעיף 7(ג) לחוק העזר להרצליה (סלילת מדרכות), התשל"ו-1976 את שעת הוצאת היתרי הבנייה כשעת החיוב בהיטל סלילה בגין בניה. כלומר, הוצאת היתרי הבנייה מגבשת היטל סלילת כביש בגין מרכיב השטח שיבנה וזאת בשל הכביש שכבר נסלל לפני הוצאת היתרי הבנייה.

11.      לטענת באי-כוח המערערת, לא ניתן היה לחייב את המערערת בהיטל בגין הסלילה החדשה והבניה החדשה, שכן האירוע שיכול להקים חיוב לפי חוק העזר הוא שילוב של הבנייה החדשה והסלילה הישנה. חיוב זה מתגבש בעת הוצאת היתר הבנייה והוא חל בגין הסלילה הישנה. בית המשפט המחוזי קבע, כי ברחוב אלתרמן כבר היה סלול כביש משנות ה-80 של המאה הקודמת וכי העירייה הייתה רשאית לגבות היטל סלילה מבעלי המקרקעין בעת סלילת הכביש הישן, כך שלטענת באי-כוח המערערים, לא ניתן לגבות היטל זה כעת. 

12.      כמו-כן, טוענים באי-כוח המערערת, כי לא ניתן לחייב את המערערת בגין הבנייה החדשה והסלילה הישנה. העירייה לא פנתה למערערת בדרישת תשלום בגין הסלילה הישנה. כל דרישות התשלום וטענות העירייה התייחסו לסלילה החדשה. לטענתם, לא ניתן לחייב בגין הבנייה והסלילה הישנה מבלי שהעירייה פנתה בדרישה בשל כך. לטענת באי-כוח המערערת, בשנת 2001, בעת הוצאת היתרי הבנייה, העירייה לא דרשה מהמערערת דבר בקשר להיטל סלילה. העירייה דרשה מהמערערת באותה העת סכומי כסף בגין אגרות והיטלים שונים, אך לא בשל היטלי סלילה. פניה מאוחרת בדרישה זו מהווה תיקון טעות בשלב מאוחר ולכן דינה כהטלת חיוב רטרואקטיבי. 

13.      מנגד, טוענת באת-כוח העירייה, כי טעה בית המשפט המחוזי משקבע, כי ברחוב אלתרמן היה "כביש" שנסלל על-ידי העירייה, כהגדרת המונחים בחוק העזר; כי העירייה חייבת הייתה לגבות בגינו היטל סלילה מהבעלים הקודם וכי משלא גבתה היא בעבר את ההיטל, מנועה היא לגבותו מהמערערת.

14.      לטענת באת-כוח העירייה, המומחה כלל לא מונה ולא הוסמך על-ידי בית המשפט לבחון את השאלה מה טיב העבודות שבוצעו ברחוב אלתרמן בעבר, האם הן מהוות עבודות סלילה, והאם הרחוב היה בבחינת "כביש". מינוי המומחה היה אך ורק לצורך בחינת טיב העבודות החדשות שבוצעו על-ידי העירייה ברחוב ובפרט האם הכביש נסלל מחדש או שמא רק שופץ בשנת 2003. הא ותו לא. לפיכך, לטענתה, טעה בית המשפט בקביעתו, לפיה המומחה קבע שרחוב אלתרמן היה בבחינת "כביש" בעבר. בכך התעלם בית המשפט מאמירותיו החד-משמעיות של המומחה, לפיהן רחוב אלתרמן נסלל לאחרונה על-ידי העירייה סלילה ראשונית.

15.      לטענתה, העובדה שהמומחה מכנה את הרחוב במצבו הקודם "כביש ישן", אין בה ללמד, כי המומחה רואה ברחוב זה "כביש" כהגדרת המונח בחוק, בוודאי שעה שהמומחה כלל לא נדרש לסוגיה זו. בית המשפט התעלם מאמירותיו המקצועיות של המומחה, מהן ניתן ללמוד, כי לדעתו ומבחינה מקצועית, לא היה רחוב אלתרמן סלול בעבר, אמירות שבסופו של דבר הביאו אותו למסקנה, שהרחוב נסלל רק עתה סלילה ראשונה.