עוודלה נ' משרד הפנים ואח'

פסק-דין

העתירה

1.לפניי עתירה המופנית נגד החלטת המשיבים, שלא להשיב לעותרת את מעמד התושבות שלה. העותרת רכשה מעמד של תושב בישראל, מכוח הכללתה במפקד האוכלוסין שנערך במזרח ירושלים בשנת 1967. היא עזבה את ישראל בשנת 1978 לאחר נישואיה, ושהתה בארצות-הברית כשלושים שנה יחד עם בעלה וילדיה, שם גם רכשה אזרחות אמריקאית. במהלך השנים הגיעה העותרת לארץ, מספר פעמים, לביקורים לתקופות קצרות. משרד הפנים הפקיע את מעמד התושבות שלה בשנת 2006, זאת מן הטעם שרכשה אזרחות זרה. העותרת חזרה לישראל בשנת 2008 ומאז שוהה בה ברציפות. בקשת העותרת להשיב לה את מעמד התושבות נדחתה על-ידי משרד הפנים, משיב 1, בהחלטה מיום 14.2.11. ערר שהגישה העותרת למשרד הפנים נדחה ביום 26.9.11. השגה שהגישה העותרת ביום 3.10.11 לוועדת ההשגה לזרים, משיבה 2, נדחתה על-ידי הוועדה בהחלטה שניתנה בשיהוי – רק ביום 27.2.13 (שיהוי שנגרם בשל עיכוב ממושך של משרד הפנים במתן תגובה לוועדה, אשר אילץ את העותרת להגיש עתירה מינהלית קודמת לזירוז מתן ההחלטה). העתירה מופנית נגד ההחלטות של משרד הפנים ושל ועדת ההשגה.

הרקע המשפטי בדבר פקיעת מעמד תושבות והשבת מעמד תושבות

2.על הרקע המשפטי, בדבר פקיעת מעמד תושבות בישראל ואופן השבת מעמד תושבות, עמדתי בפסק-הדין בעת"מ (י-ם) 27801-01-11 מחמוד חוסין נ' משרד הפנים (3.6.13), ואחזור על הדברים לצורך ההכרעה בענייננו. חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן – החוק), קובע בסעיף 1 כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק לשר הפנים, ושיקול-הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"צ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כ"ז(1) 113, 117 (1972); ובג"צ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). כאמור, העותרת הייתה בעלת רישיון לישיבת קבע כתושבת מזרח ירושלים, אשר התפקדה במפקד האוכלוסין בשנת 1967; ועל-פי הפסיקה (בג"צ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים, פ"ד מב(2) 424 (1988)), רואים בכל מי שהתפקד במפקד האוכלוסין הנ"ל כמי שקיבל רישיון לישיבת קבע מכוח החוק.

3.ביטול או פקיעת מעמד תושבות מוסדרים בחוק וכן בתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 (להלן – התקנות). סעיף 11(א) לחוק קובע, כי "שר הפנים רשאי, לפי שיקול-דעתו – (1) לבטל אשרה שניתנה לפי חוק זה...". התנאים לפקיעת רישיון לישיבת קבע הוסדרו בתקנות. על-פי תקנה 11(ג) לתקנות, רישיון לישיבת קבע בישראל יכול שיפקע בהתקיים תנאים מסוימים, ובין-השאר, "אם בעל הרישיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל". תקנה 11א לתקנות קובעת, כי "יראו אדם כמי שהשתקע במדינה מחוץ לישראל אם נתקיים בו אחד מאלה: (1) הוא שהה מחוץ לישראל תקופה של שבע שנים לפחות; (2) הוא קיבל רישיון לישיבת קבע באותה מדינה; (3) הוא קיבל את האזרחות של אותה מדינה בדרך של התאזרחות". תקנה 11א לתקנות קובעת, אפוא, חזקה עובדתית, הניתנת לסתירה, אימתי יחשב אדם כמי שהשתקע מחוץ לישראל, במובן תקנה 11(ג) לתקנות. עם זאת, הלכה היא, כי "עובדת השתקעות מחוץ לישראל יכולה להילמד גם מעובדות אחרות שאינן מנויות בין העובדות שבתקנה 11א הנ"ל", שכן "יש והמציאות החדשה, המחליפה את מקומה של המציאות של ישיבת קבע בארץ, עולה בעליל מנסיבות שונות מאלה המנויות בתקנה 11א לתקנות הנ"ל" (בג"צ 7023/94 שקאקי נ' שר הפנים (6.6.95)).

ההלכה הפסוקה מורה, כי ניתן להגיע למסקנה בדבר פקיעת תוקף רישיון ישיבת הקבע גם ללא זיקה לתקנות, אלא מכוח פירושו של חוק הכניסה לישראל; וכי כאשר לא קיימת עוד מציאוּת של ישיבת קבע בתחומי המדינה פוקע מעמד התושבות מאליו. בהקשר זה נאמר בבג"צ 288/88, בעניין עווד לעיל, כדלהלן: "רישיון לישיבת קבע, משניתן, נסמך על מציאות של ישיבת קבע. כאשר מציאות זו שוב אינה קיימת, פוקע הרישיון מתוכו. אכן, רישיון לישיבת קבע – להבדיל ממעשה התאזרחות – הוא יצור כלאיים. מחד גיסא הוא בעל אופי קונסטיטוטיבי, המעמיד את הזכות לישיבת הקבע; מאידך גיסא הוא בעל אופי דקלרטיבי, המבטא את המציאות של ישיבת הקבע. כאשר מציאות זו נעלמת, אין עוד לרישיון במה שיתפוס, והריהו מתבטל מעצמו, בלא כל צורך במעשה ביטול פורמאלי" (עמ' 433). על הלכה זו חזר בית-המשפט העליון בבג"ץ 7952/96 בוסתאני נ' שר הפנים (31.12.96), בקבעו כי כאשר "המציאות העובדתית של ישיבת קבע בישראל חדלה להתקיים – פוקע הרישיון מאליו". כן נשנתה ההלכה בבג"צ 7603/96 וופא מלאעבי נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד נט(4) 337 (2005), עת נקבע כי "התושבות נקבעת בהתחשב במצב העובדתי האובייקטיבי של התושב. כפי שהיא נקנית במעשה, כך היא גם פוקעת במעשה. אין צורך אפוא בביטול רשמי של הרישיון" (בעמ' 341; וכן ראו: עע"ם 5829/05 דארי נ' משרד הפנים (20.9.07); ועת"מ (י"ם) 1038/04 סאקאללה נ' שר הפנים (7.3.05)). מציאות החיים שאותה אמור לשקף רישיון לישיבת קבע, הִנה מציאות של תושבות הלכה למעשה בישראל, קרי – קיום מרכז חיים בתחומי המדינה. על-פי הפסיקה, קביעת מרכז חיים של אדם נעשית תוך בחינה אובייקטיבית של נסיבות חייו, ובהתחשב בקיום מֵרב הזיקות העובדתיות הקושרות אותו למקום (ראו והשוו: ע"א 587/85 שטרק נ' בירנברג, פ"ד מא(3) 227, 230 (1987)).

4.הסמכות להשיב מעמד תושבות למי שפקע מעמד התושבות שלו, או למי שבוטל מעמד התושבות, נתונה לשר הפנים מכוח שיקול הדעת המוקנה לו בסעיף 2 לחוק, להעניק אשרה ורישיון לישיבה בישראל; כאשר שיקול הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה.

בשנת 1999 התווה משרד הפנים נוהל להשבת מעמד למי שפקע מעמד התושבות שלו מחמת יציאתו מן הארץ לתקופה העולה על שבע שנים. הנוהל, שאומץ משיקולים הומניטאריים ונועד בעיקרו לאפשר השבת מעמד לתושבי מזרח ירושלים, הועלה בתצהיר שהגיש שר הפנים דאז, נתן שרנסקי, לבית-המשפט העליון בבג"ץ 2227/98 המוקד להגנת הפרט מיסודה של ד"ר לוטה זלצברגר ואח' נ' שר הפנים. הנוהל היווה, כפי שצוין בתצהיר, "הוראות ביצוע" ללשכת מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים הנוגעות לפרשנות משרד הפנים את הוראות תקנות 10(ב), 11(ג) ו-11א(1) לתקנות הכניסה לישראל (להלן – נוהל שרנסקי). הסעיפים הרלבנטיים לענייננו הם סעיפים 3(א) ו-3(ג) לנוהל.

סעיף 3(א) לנוהל קובע:

"א. לגבי מי שנגרעו במרשם האוכלוסין משנת 1995 ואילך –

מי שהעתיק את מרכז חייו אל מחוץ לישראל מעל ל-7 שנים, ולפיכך, על-פי הדין פקע רישיונו לישיבת קבע בישראל, ומשרד הפנים הודיע לו על פקיעת רישיונו לישיבת קבע, או נגרע מקובץ מרשם האוכלוסין עקב כך וביקר בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו, ומתגורר בישראל שנתיים לפחות, יראה אותו שר הפנים כמי שקיבל רישיון ישיבת קבע בישראל מיום חזרתו, וזאת במידה ויבקש לרשום אותו מחדש במרשם האוכלוסין".

סעיף 3(ג) לנוהל מורה:

"אין באמור לעיל כדי לגרוע מהוראות הדין בכל הנוגע להתאזרחות ולרכישת רישיון לישיבת קבע מחוץ לישראל, ומשיקול דעת שר הפנים בנוגע ליישומן, לאור נסיבותיו האישיות ומכלול זיקותיו של הפונה".

יובהר, כי נוהל שרנסקי עוסק בהשבת מעמד התושבות, לאחר שפקע הרישיון לישיבת קבע, ואין הוא קובע את התנאים לבחינת פקיעת הרישיון. כן יודגש, כי הנוהל לא חל על מי שיצא מתחומי המדינה לתקופה העולה על שבע שנים ולא ביקר בה בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו.

5.על היחס שבין סמכותו הכללית של שר הפנים להשיב מעמד של תושב, מכוח סעיף 2 לחוק, לבין ההסדרים שנקבעו בנוהל שרנסקי, עמד בית-משפט זה, בהרכבים שונים, בשורה של פסקי-דין. בהקשר זה נפסק, כי גם כאשר נוהל שרנסקי אינו חל, עדיין מוסמך שר הפנים להשיב רישיון לישיבת קבע שפקע, זאת מכוח שיקול הדעת הכללי הנתון לפי חוק הכניסה לישראל בעניין החזרת מעמד תושבות; וכי ההבדל בין המצבים שבהם הנוהל חל, לבין אלו שהוא אינו חל, עניינו בנטל השכנוע: "בעוד שמקום בו מתקיימים תנאיו של נוהל שרנסקי מוטל על המשיב הנטל להראות מדוע לא יושב הרישיון למי שעומד בתנאי הנוהל, הרי מקום בו מדובר בהשבת רישיון שלא בהתאם לנוהל שרנסקי, יחול על המבקש הנטל להראות מדוע יש להשיב לו את הרישיון" (עת"מ (י-ם) 1630/09 חוסייני נ' משרד הפנים (24.8.10); וכן ראו: עת"מ (י-ם) 720/06 לילה כאמל נ' משרד הפנים (17.2.13); עת"מ (י-ם) 1396/09 חמאדה נ' משרד הפנים (15.4.11); ועת"מ (י-ם) 54228-01-11 חכמת מוחסיין נ' שר הפנים (13.2.11), בפִסקה 8). בכל הנוגע להשבת תושבות למי שתושבותו הופקעה עקב רכישת אזרחות או תושבות קבע במדינה אחרת, זאת מכוח הסמכות הכללית הנתונה לשר הפנים, דהיינו – מחוץ לגדרו של תצהיר שרנסקי – נפסק כי במסגרת שקילת מכלול הנסיבות, עוצמת הנטל החל על מי שמבקש את השבת התושבות, עשויה להיות מושפעת, בין-השאר, מההבחנה "בין מי שקיבל מעמד של תושב קבע מכיוון שנולד בישראל (או בשטח שהפך להיות חלק מישראל) וגדל בה, לבין מי שקיבל מעמד של תושב קבע לאחר שהיגר לישראל" (עע"מ 5829/05 סאלח דארי נ' משרד הפנים, בפִסקה 11 (20.9.07); וכן ראו: עת"מ 1630/09, לעיל, בפִסקה 14; ועת"מ 1633/09 עזיז נ' שר הפנים, בפִסקה 13 (23.12.10)).

6.כאשר החלטה בדבר פקיעת התושבות נסמכת על רכישת אזרחות זרה, יש נפקות לשאלה, האם רכישת האזרחות הזרה נעשתה לפני התקנת תקנה 11א(3) לתקנות הכניסה לישראל. כאמור, סעיף 3(ג) לנוהל שרנסקי קובע, כי אין בנוהל "כדי לגרוע מהוראות הדין בכל הנוגע להתאזרחות ולרכישת רישיון ישיבת קבע בישראל"; וסעיף 11א(3) לתקנות הכניסה לישראל קובע חזקת השתקעות בחו"ל במקרה של קבלת מעמד אזרחות בדרך של התאזרחות. בשורה של פסקי-דין שניתנו בבית-משפט זה, אשר המדינה לא ערערה עליהם, נפסק כי הוראת סעיף 3(ג) לנוהל שרנסקי, המסייגת את תחולת הנוהל במקרה של רכישת אזרחות זרה, אינה מתייחסת למקרה, כמו שלפנינו, שבו קבלת האזרחות הזרה נעשתה לפני התקנת תקנה 11א לתקנות הכניסה לישראל, קרי – לפני שנת 1985 (פסק-דינו של כב' השופט מ' סובל בעת"מ 1633/09, בעניין עזיז לעיל, בפִסקה 14; עת"מ (י-ם) 42666-07-10 אסעד מג'לי נ' משרד הפנים (26.12.10); פסק-דינה של כב' השופטת נ' בן אור בעת"מ 20173-05-10 עבד עאתי נ' שר הפנים (20.2.11), בפִסקה 7 לפסק-הדין; ופסק-הדין שניתן על-ידִי בעת"מ (י-ם) 27801-01-11 בעניין מחמוד חוסין (לעיל)).

הרקע העובדתי

7.אסקור תחילה את הרקע העובדתי, העולה מכתבי הטענות על נספחיהם. העותרת, ילידת 1959, רכשה מעמד של תושב בישראל, מכוח הכללתה במפקד האוכלוסין שנערך במזרח ירושלים בשנת 1967. היא נישאה לתושב הארץ המחזיק גם באזרחות של ארצות-הברית. בשנת 1978 היא נסעה עם בעלה לארצות-הברית, שם התגוררה כשלושים שנה, ובמהלך תקופה זו אף רכשה אזרחות אמריקאית. במהלך השנים הגיעה העותרת לארץ, מספר פעמים, לתקופות קצרות, לבקר את הוריה המנוחים ואת אחיה – תושבי קבע בישראל. ביקורה האחרון בארץ היה בשנת 2006, לפרק זמן של כשלושה שבועות.

8.ביום 19.12.06 שלח משרד הפנים לעותרת הודעה בכתב, בדבר פקיעת תוקף רישיון ישיבת הקבע שלה בישראל, זאת מן הטעם שקיבלה אזרחות של ארצות-הברית (נספח א' לכתב-התשובה). העותרת חזרה לישראל 2008 עם שני ילדיה הקטינים, ומאז שוהה בארץ ברציפות. בסמוך לאחר הגעתה לארץ, ביום 1.7.08, הגישה העותרת למשרד הפנים, באמצעות בא-כוחה דאז, עו"ד רון אלמגור, בקשה להשבת רישיון לישיבת קבע (פנייה מיום 7.5.08, נספח ב' לכתב-התשובה). בבקשתה ציינה העותרת, בין-השאר, כי בשעתו עזבה את הארץ בעקבות בעלה וקיבלה אזרחות של ארצות-הברית הואיל ובעלה אזרח אמריקאי מלידה, כי חזרה לארץ לצמיתות יחד עם שני ילדיה, כי מֵרב זיקותיה לישראל, כי כל אחיה ואחיותיה הִנם תושבי ישראל וכי היא סועדת את אחותה החולה. בהחלטה לקונית, מיום 15.7.08, דחה משרד הפנים את הבקשה, בקבעו כי "ההחלטה לגבי פקיעת התושבות נעשתה כדין", ובציינו כי אם ברשות העותרת "ממצאים והוכחות תומכות המוכיחות אחרת", תוכל "להגיש בקשה לרישיון קבע" (נספח ג' לכתב-התשובה). מכאן, שמשרד הפנים הסתפק בקביעה לפיה פקיעת הרישיון נעשתה כדין, ונמנע מלהתייחס לבקשה להשבת התושבות לגופה.