סמכות בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה המערבת יסודות מנהליים ואזרחיים

השופט א' רובינשטיין:

א.         ערעור על פסק דינו המשלים של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (השופט ר. שפירא) מיום 26.7.2005 בעת"מ 1166/05, בגדרו הורה בית המשפט למערערים לאפשר למשיבה 6 להשלים את סלילת הכביש המוליך למרכז הטניס בסאג'ור, וכן לחבר את מרכז הטניס לרשת המים ולהבטיח הספקת מים סדירה אליו, וזאת עד לחיבורו בחיבור קבע. 

רקע והליכים

ב.         (1) בכפר סאג'ור הוקם מרכז טניס אזורי (להלן: מרכז הטניס) הנועד לשמש את תושבי האזור, וזאת במימון משותף של המשיבה 1- ארגון ספורט תרבותי וחינוכי הפועל ללא מטרות רווח, המדינה ואחרים. למרות ההסכם בין המערערת 1 (להלן: המערערת) לבין המשיבה 1 מיום 10.6.02, לא העבירה המערערת למשיבה זו חלק ניכר מהתקציב שהועבר אל המערערת על-ידי המדינה לטובת הפרויקט. כנטען, הוברח חלק ממימון המדינה על ידי נושאי משרה במערערת (פרשה המתבררת בהליך אזרחי - ת"א (קריות) 15690/05), וחלקו עוכב בידי המערערת - כנטען, בשל סירוב המשיבה 1 לדרישת ראש המועצה, המערער 2 (להלן: המערער) למנות מקורבים לתפקידי ניהול במרכז הטניס. לאחר שיג ושיח עקר בין הצדדים, עתרה המשיבה 1 ביום 16.5.05 לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (להלן: העתירה המקורית). בפסק דין חלקי מיום 2.6.05 נקבע בין היתר, כי על המערערים להעביר למשיבה 1 את יתרת המימון שעוכב בקשר למרכז הטניס עצמו.

(2) אחד מנדבכיו העיקריים של הפרויקט הוא סלילת כביש גישה למרכז הטניס (לרבות תשתית נלוית - מים, ביוב וחשמל). בחוזה שנכרת ביום 10.6.02 בין המערערת למשיבה 1 התחייבה הראשונה לבנות את מכלול התשתיות הדרושות למרכז, כפי שפורטו בתכניות לביצוע. כך היא לשון סעיף 3 בחוזה:

"המועצה (המערערת - א"ר) מקבלת על עצמה לבנות ולפתח על חשבונה את כל התשתיות, הכבישים והמדרכות של מרכז הטניס, כולל... כביש גישה ומגרש חניה כמפורט בתוכניות לביצוע..." (הדגשה הוספה - א"ר).

המערערת מקפידה לומר, כי אינה מתנערת מהתחיבותה זו. וכך הצהיר המערער בפני בית משפט קמא:

"אני מתחייב כראש רשות, לחתום שמע"צ תגמור את הכביש בתקציב שיש לה, בתנאי שהכביש יהיה לפי התכנון, עם תשתיות וחשמל" (פרוטוקול מיום 2.6.05, עמ' 4).

ואכן, המערערת פירסמה מכרז לסלילת הכביש, ובסופו התקשרה עם המשיבה 6, חברה קבלנית. על פי ההסדר, המדינה היא המממנת הבלעדית של הכביש, והמערערת יחד עם מע"צ (להלן: המשיבה 3) מפקחות על ביצוע העבודות, לרבות בדיקת החשבונות ואישורם. הכספים הייעודיים מועברים מהמדינה למערערת, והימנה לידי המשיבה 6, ובלבד שזו מילאה את חלקה בהסכם לשביעות רצון המערערת והמשיבה 3. דרך התשלום שנבחרה היא תשלום חשבון חלקי, היינו, "הסכום השווה לחלק העבודה שבוצע בפועל בחודש הקלנדרי אליו מתייחס אותו חשבון" (סעיף 5 לחוזה). נציין עוד כי המשיבה 6 אמורה הייתה להשלים את העבודה תוך 8 חודשיםמתחילתה (סעיף 6 לחוזה).

(3) ביום 16.5.05 עתרה, כאמור, המשיבה 1 לבית המשפט לאחר שהתברר לה, לטענתה, כי המערער מעכב בכוונת מכוון את סלילת הכביש, משלא נענתה לבקשתו למנות את מקורביו לתפקידי ניהול במרכז הטניס. המשיבה 1 ביקשה להורות למערערים, כי החלטותיהם "המונעות את השלמת סלילתו של כביש הגישה למרכז... הינן החלטות הנגועות בפסלות שהדעת איננה סובלת, בשיקולים זרים, שיקול דעת פגום, שרירות לב, הפרה חמורה של התחייבות מנהלית...", ולקבוע כי על המערערים "להשלים את סלילת כביש הגישה (ועבודות תשתית נלוות) למרכז האזורי ולאפשר תשלום לקבלן שיבצע את העבודות מתוך הכספים העומדים בתקציב המדינה ו/או בקופת מע"צ לטובת השלמת סלילת כביש הגישה וביצוע עבודות תשתית נלוות". כן נתבקש חידוש חיבורו הארעי של מרכז הטניס לרשת המים והחשמל, אותו ניתקה המערערת. לטענת המערערים מנגד, סלילת הכביש לא הושלמה עקב סכסוך שהתגלה בינם לבין המשיבה 6. אכן המשיבה 6 תבעה בשעתו את המערערת בטענה כי לא שולם לה בעבור סלילת חלקו הראשון של הכביש, וביום 24.9.03 הגיעו הצדדים להסכם בדבר הסדר תשלומים,  שקיבל ביום 3.11.03 תוקף של פסק דין. ביום 1.2.04 הגיעו הצדדים להסכם נוסף בדבר הסדר תשלומים, שקיבל תוקף של החלטה. ביום 10.5.05 תבעה המערערת את המשיבה 6 (א' קריות 1608/05) הואיל, ולטענתה, לא עמדה זו בתנאי הסכם הסדר התשלומים, וגבתה ממנה סכומים גבוהים משהייתה זכאית. 

            (4) בפסק הדין החלקי מיום 2.6.05 הנחה בית המשפט לעניינים מינהליים את המשיבה 1 לצרף כל נפגע אפשרי מההחלטה שתתקבל באשר להשלמת סלילת הכביש. על כן הגישה המשיבה 1 כתב עתירה מתוקן בו הוסיפה את המשיבה 6, וביקשה מבית המשפט, בין היתר, להורות למערערים להשלים את סלילת כביש הגישה (ועבודות התשתית הנלוות), ולאפשר תשלום לקבלן המבצע; להורות על מינוי גוף מנהל ומפקח להשלמת הפרויקט; ולהורות למערערים - כאמור - לחבר את מרכז הטניס לרשת המים עד לחיבורו בחיבור קבע. בתשובתה הביעה המשיבה 6 את הסכמתה להמשיך בביצוע החוזה ולהשלים את סלילת הכביש, ובלבד שכספי המדינה הייעודיים לכך יגיעו ישירות אליה ולא יעברו דרך המערערת. המדינה הודיעה בתשובתה כי אם לא ייסלל הכביש בזמן הקרוב, עלולה הפרטת המשיבה 3 - מע"צ לעורר קושי בשריון הכספים שכבר אושרו לטובת הפרויקט. המדינה הסכימה ל"הסכם משולש", הנהוג כנטען בכגון דא, לפיו יעברו הכספים הייעודים לסלילת הכביש ישירות מהמשיבה 3 למשיבה 6, שלא דרך חשבונות המערערת, וזו האחרונה תמשיך לפקח על ביצוע העבודות. המערערת התנגדה לכך בכל תוקף ודרשה כי הכספים יעברו דרך חשבונותיה.   

(5) בפסק דין משלים מיום 26.7.05 קבע בית המשפט, כי לפי סעיף31 ד(ב) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 "רשות מקומית לא תשתמש בהקצבה לפיתוח אלא למטרה שלשמה נועדה", ועל כן אין עילה או טעם סביר להתנגדות המערערת ל"הסדר המשולש" שהוצע, בפרט בהתחשב בכך שעודנה מפקחת על פעולות הבינוי ומאשרת את  התשלומים. נקבע כי המחלוקת האמיתית בין הצדדים נעוצה בדרישת המערער למנות את מקורביו לתפקידים במרכז הטניס, "שהינו טעם פסול, בלתי סביר, בלתי ענייני, ובנסיבות מתאימות אף עלול להוות עבירה". על אף האמור לא הוציא בית המשפט צו המחייב את המועצה לחתום על אותו הסכם משולש, מאחר שמצא כי אם לא תפעל המערערת בהתאם לחוק, בידי בית המשפט הכוח לחייבה לעשות כן. בית המשפט הורה למערערת לבצע את כל הפעולות הנדרשות כדי להבטיח את השלמת סלילתו של הכביש, ואת העברת הכספים לקבלן המבצע; זאת בהתאם לנוהל ולהוראות סעיף 31ד לחוק יסודות התקציב. בנוסף, הורה בית המשפט למשיבה 3 - מע"צ - למנות מפקח נוסף על עבודות סלילת הכביש, במקביל לפיקוח המערערת, והורה למערערים לאפשר את חיבור מרכז הטניס לרשת המים, ולהבטיח אספקה מים סדירה אליו עד לחיבורו בחיבור קבע, משיושלמו עבודות הבניה.

            (6) מכאן הערעור על פסק הדין המשלים.

הערעור

ג.          (1) בערעור נטען, כי בית המשפט קמא - בית המשפט לעניינים מינהליים - דן בעתירה בחוסר סמכות עניינית, מאחר שבמהותה עסקה זו ביחסים החוזיים שבין המשיבה 1 למערערים, ולחילופין בין המשיבה 6 למערערים - ולפיכך מקומה  בבית משפט אזרחי. נטען, כי המשיבה 1 השתהתה בהגשת העתירה. שכן, אפילו נניח כי העתירה תוקפת "החלטה" - קרי, צעד מינהלי, כנטען הרי זו החלטה מ-7.10.03, שהיא מכתב מטעם המערערת למשרד הבינוי והשיכון להקפאת הכספים בנוגע לפרויקט מרכז הטניס. העתירה הוגשה למעלה מ-45 יום לאחר קבלת אותה החלטה. ולפיכך נגועה היא בשיהוי, לפי תקנה 3(ב) לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א - 2000. עוד נטען, כי אין יריבות בין המערערים למשיבה 1 בכל הנוגע לתנאי סלילת הכביש, שבעניינו קיים הסכסוך החוזי הנזכר בין המשיבה 6 למערערים - המתברר כאמור במקביל בערכאות אזרחיות. נטען כי בהחלטה נשוא הערעור כופה בית המשפט על המערערים לקיים את האמור בהסכם עם המשיבה 6, לרבות העברת כספים, בעוד שאחת הטענות המתבררות בהליך האזרחי היא, כי המשיבה 6 גבתה ומחזיקה בפקודות סילוקין בסכומים העולים לאין ערוך על הסכום שהייתה זכאית לו בהתאם לעבודה שביצעה בסלילת הכביש עד להגשת העתירה. בנוסף נטען, כי בית המשפט ייחס למערערת שיקולים זרים בכל הקשור למערכת היחסים שבינה לבין המשיבה 6, על סמך הבנה לא נכונה של דברי המערער בפני בית המשפט; בקביעותיו, כך נטען, גרם בית המשפט עוול למערער ולקרוביו. עוד נטען, כי השיקול שהניע את המערער אינו שיקול זר, שכן בית המשפט התעלם מפרוטוקול ישיבה מיום 29.8.04 בה השתתפו הצדדים עוד בטרם ההליכים המשפטיים, ובה הסכימה המשיבה 1 כי תקום ועדה למינוי אדם בעל כישורים העונים על הקריטריונים שהגדירה, ושהוא מקרב בני הכפר סאג'ור - "שהם אלה הראויים לעבוד במרכז, במיוחד לאור העובדה כי המרכז הוקם על אדמות הכפר, שניתנו ללא תמורה והמרכז אף זכה לתנאים מפליגים מהמערערת". נטען, כי בנמקו את פסק הדין המשלים נדרש בית המשפט לממצאים שנקבעו בפסק הדין החלקי, שעסק ביחסי המערערים והמשיבה 1, והללו יושמו שלא בצדק ביחסים שבין המערערים והמשיבה 6: הנה המשיבה 1 לא טענה כלל כי בסירוב למנות מקורבים נעוצה הסיבה להפסקת היחסים שבין המערערת למשיבה 6, אלא אך לעיכוב העברת הכספים למרכז הטניס. עוד נטען, כי טעה בית משפט קמא בכך שצירף את המשיבה 6, שכן איננה "רשות שנגד החלטתה מכוונת עתירתה" או "כל רשות אחרת הנוגעת בדבר" כאמור בתקנה 6 לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין). לסיום טענו המערערים, כי לא ניתן לחייב את המערערת לחבר את המרכז לרשת המים והחשמל, כיוון שאין דבר זה בסמכותה.

            (2) משיבה 1 בסיכומיה, סמכה את ידיה על קביעות בית משפט קמא וחזרה על טענותיה משכבר. נטען, כי המשיבה 1 קישרה את דרישתו של המערער למנות מקורבים לעיכוב השלמת סלילת הכביש כמו גם לעיכוב העברת המימון למרכז הטניס עוד בעתירה המקורית, וזאת מעבר לדברים שאמר המערער בפני בית המשפט, ששיקפו את הטעם הפסול וחיזקו את טענתה. עוד נטען כי, בית המשפט עצמו, בפסק דינו החלקי והחלוט קיבל את סעיפים 1 ו-2 לעתירה המקורית. יצוין שבסעיף 2 לעתירה נתבקשה הקביעה כי: "החלטות המשיבים 1 ו-2... המונעות את השלמת סלילת הכביש למרכז האמור... הינן החלטות הנגועות בפסלות שהדעת איננה סובלת, בשיקולים זרים, שיקול דעת פגום...". נטען, כי צירוף המשיבה 6 נעשה מכוח תקנה 6(א) לתקנות בית המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) כצד האמור להיפגע מקבלת העתירה. עוד נטען, כי מאחר שקיים תקציב לביצוע העבודה, והמערערים לא טענו כי ההסכם בינם לבין המשיבה 6 אינו תקף, ברורה פסיקתו של בית המשפט, לפיה לסכסוך בין המערערים למשיבה 6 אין דבר עם הדרישה שתושלם סלילת הכביש על ידי המשיבה 6. נטען, כי בית המשפט לא קבע מיהו אותו קבלן מבצע שעליו מוטלת החובה להשלים את סלילת הכביש - אלא המערערים עצמם קבעו זאת. עוד נטען, כי לא היה שיהוי בהגשת העתירה על ידי המשיבה 1, שכן עסקינן במעשים מינהליים פסולים, אשר לא באו במסגרת החלטה פומבית פורמלית, ובכל אופן לא הורע מצבם של המערערים בשל השיהוי לכאורה, ומנגד, פוגעים מעשי המערערים בשלטון החוק ובאינטרס הציבור. כן נטען באשר לדרישה מן המערערת לחיבור המשיבה 1 לרשת המים, כי הכוונה היא לחיבור ארעי ולא לחיבור של קבע, ובהיעדרו של חיבור זה חשוף המרכז - כנטען - לסכנת שריפה.

            (3) בסיכומי המדינה נאמר, באשר למימון הכביש, כי מע"צ - כיום החברה הממשלתית - נכונה להמשיך בתמיכה בפרויקט, בכפוף לפניה של המערערת ולביצוע עבודה וחשבונות מאושרים, וכן לא תתנגד להסכם משולש. 

דיון והכרעה

סמכות עניינית