סלמאן ואח' נ' עירית ירושלים ואח'

פסק דין

1. שישה עשר מתושבי שכונת בית צפאפה בירושלים והמינהל הקהילתי של שכונה זו עותרים כנגד שני היתרי בנייה מיום 27.8.12, שהוצאו על ידי רשות הרישוי עבור משיבה 4, מוריה - החברה לפיתוח ירושלים בע"מ (ולהלן: מוריה) מכוחה של תכנית 2317, לביצוע עבודות בנייה, סלילה ותשתית של קטע משנה 3 במקטע הדרומי של כביש 50 (כביש 4 עירוני), הידוע כדרך מנחם בגין בירושלים (להלן: כביש מס' 4, או דרך מנחם בגין, או הדרך). העותרים סבורים כי ההיתרים הוצאו בחוסר סמכות, שכן לטענתם, התכנית מכוחה הוצאו אינה תכנית מפורטת ולא ניתן היה להוציא את היתרי הבנייה שבמחלוקת אלא על פי תכנית מפורטת. בנוסף טוענים הם, כי גם אם הוצאו ההיתרים בסמכות, לקויים הם בשל הפגיעה בזכות הטיעון של התושבים טרם הוצאתם, ובשל מידה קיצונית של חוסר סבירות. על פי הנטען, פגיעתם בתושבים אינה מידתית, וניתן היה לבחור בחלופות ביצוע אחרות, שהיו מרככות את הפגיעה עד כדי הפיכתה לסבירה ולנסבלת.

העבודות החלו בשלהי ספטמבר 2012. עתירת התושבים הוגשה ביום 10.12.12, ובמסגרתה התבקש צו ביניים שיעצור את העבודות עד להכרעה בעתירה. המינהל הקהילתי (עותר 17) ביקש להצטרף לעתירה ביום 24.12.12, יום לפני הדיון שנקבע לבירור הבקשה למתן צו ביניים. במהלך הדיון הוריתי על צירוף המינהל הקהילתי כצד לעתירה, ובסופו של אותו דיון הסכימו העותרים להצעתי לפיה לא תינתן החלטה בבקשה לצו ביניים, והדיון בעתירה גופה ייקבע למועד קרוב. הדיון התקיים ביום 23.1.13. עתה הגיעה עת ההכרעה.

רקע כללי

2. דרך מנחם בגין היא דרך פרברית מהירה, המשתרעת מצפונה של העיר - שם היא מתחברת לכביש הבינעירוני 443 - ועד לדרומה. אורכה כ- 11 ק"מ. סלילתה החלה בשנות ה- 90, והיא נסללת מקטעים מקטעים. כיום פתוחה הדרך לתנועה מצפון העיר ועד לשכונת מלחה, ומתבצעות עבודות לסלילת המקטע האחרון, הוא המקטע הדרומי, האמור להשלימה. לכשיסתיימו העבודות, תגיע הדרך עד לרחוב הרוזמרין בשכונת גילה, שם תתחבר באמצעות מחלף לכביש 60, אף הוא כביש בינעירוני.

המדובר, אפוא, בדרך המחברת את שכונותיה של ירושלים מצפון לדרום, מקלה על זרימת התנועה בתוך העיר ועל הנגישות של תושבי השכונות המרוחקות למרכזה, וכן מקלה היא את הגישה לכבישים הבינעירוניים המצויים בשני קצותיה.

עלותו התקציבית של המקטע הדרומי היא למעלה ממיליארד ₪. המקטע מחולק לשלושה קטעי משנה, ואורכו הכולל 4 ק"מ. קטע משנה מס' 1 נסלל מרחוב גולומב ועד לרכבת; קטע משנה מס' 2 - מהרכבת ועד לפאתי שכונת בית צפאפה; קטע משנה מס' 3, הוא הקטע נשוא העתירה, מתחיל בפאתי השכונה (רחוב דב יוסף), חוצה אותה, ומסתיים ברחוב הרוזמרין שבשכונת גילה. אורכו של קטע משנה מס' 3 הוא כ- 1.5 ק"מ, והוא יכלול שני מסלולים בני שלושה נתיבים כל אחד.

הנה כי כן, יתרונותיה של הדרך לכלל הציבור - מובהקים, ויקשה לחלוק עליהם. אולם הקטע השלישי שבמקטע הדרומי חולף בתוך שכונת בית צפאפה ומפריד בין חלקים ממנה. בסיכום דיון שנערך בלשכת מנכ"ל משרד התחבורה ביום 25.11.12 (נספח 26 לתשובת מוריה) נכתב, כי "כביש בגין דרום משפיע דרמטית על שכונת בית צפפה". אכן כך.

רקע תכנוני

3. על המקרקעין בהם מתוכנן להיסלל קטע הכביש שבמחלוקת חלות מספר תוכניות מתאר ברמות שונות, החל ברמה הארצית וכלה ברמה המקומית. נסקור אותן לפי סדר אישורן.

4. תמ"א 3 - תכנית המתאר הארצית לדרכים: תכנית זו פורסמה למתן תוקף ביום 1.9.76, והיא כוללת את התוואי לדרך הקרויה היום דרך מנחם בגין, תוך תיאורה כדרך פרברית מהירה. על פי ההגדרה המופיעה בתקנון התכנית (נספח 3 לתגובת מוריה לבקשה לצו ביניים), דרך פרברית מהירה הינה "דרך לשני כבישים חד-סטריים, במסלולים מופרדים, שבכל אחד מהם שני נתיבים לפחות, עם כניסות ויציאות על ידי מחלפים בלבד, ללא צמתים במפלס וללא מפגשי רכבת, העוברת באזורים מטרופולינים, מחלקת תנועה בתוך מטרופולין ומתחברת לרשת הדרכים הארצית, בין שהדרך מתוכננת בתכנית ובין שהיא קיימת".

5. תמ"מ 1 - תכנית מתאר מחוזית למחוז ירושלים: התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 31.3.77. גם תכנית זו כוללת את התוואי לדרך מנחם בגין, המתוארת כדרך פרברית מהירה (נספח 4 לתשובת מוריה).

6. תכנית מתאר מקומית 2317 (ולהלן: תכנית 2317): התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 22.11.90. מטרותיה של התכנית נקבעו בסעיף 6 לתקנון (נספח 7 לתשובת מוריה), ובכללן קביעת ייעודי המקרקעין בתחום התכנית כאזורי מגורים, שטחים למבני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים וכו'; קביעת מערכת דרכים; וכן קביעת מתחמים לתכנון מפורט וקביעת הוראות להכנת תכניות מפורטות. ואכן, בסעיפים 9, 10 ו-11 לתקנון התכנית נקבע כי שטח גלעין הכפר בית צפאפה, שטחים לבנייני ציבור ושטחים למוסדות מחייבים תכנון מפורט והכנת תכניות מפורטות בהתאם.

כבר כאן יש להדגיש, כי תוואי קטע משנה מס' 3 של המקטע הדרומי, המצוי בתחום התכנית, מסומן על גבי התשריט המצורף אליה. המדובר בכביש רחב, שרוחבו נע בין 33 מ' לבין 78 מ' (יוער כי כעולה מתשובת המשיבות, בפועל רוחב הדרך כפי שתיסלל יהיה מעט צר יותר מן המתוכנן על פי תכנית 2317).

7. תמ"מ 1/29 (שינוי מס' 29 לתכנית מתאר מחוזית - מחוז ירושלים): התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 27.3.03. תכנית זו תכליתה לאפשר פיתוח מערכת הסעת המונים (הרכבת הקלה), והיא התוותה את מסלולי הרכבת הקלה, את מיקומן של התחנות ואת אזורי התחזוקה והתפעול.

8. תמ"א 3/70 (שינוי מס' 70 לתמ"א 3 באזור ירושלים): פורסמה למתן תוקף ביום 19.3.08 (נספח 3 לתשובת מוריה). מטרותיה של התכנית מפורטות בסעיף ו' להוראות התכנית, ובכללן יצירת מערכת דרכים הירארכית במחוז ירושלים תוך שיפור נגישות האזורים השונים ותיקון סימונים של תוואים בהתאם לתוכניות או בהתאם לביצוע בפועל. התכנית מתייחסת לתכניות מתאר מקומיות ומפורטות שאושרו טרם כניסתה לתוקף, וקובעת בסעיף ז' להוראותיה כי "תכניות מתאר מקומיות ותכניות מתאר מפורטות שאושרו טרם אישור תכנית זו, לרבות תכניות לדרכים שנגרעו לפי תכנית זו, יעמדו בתוקפן על אף האמור בתכנית זו".

בפרט מתייחסת תמ"א 3/70 לתכנית 2317 באופן מפורש, ולא זו בלבד, אלא שהיא קובעת כי המדובר בתכנית מפורטת. כך נאמר בסעיף 5 לפרק ב' לדברי ההסבר לתכנית, העוסק בתיאור השינויים המוצעים בה:

"5. שינוי תוואי דרך פרברית מהירה מס' 4 (שדרות מנחם בגין) מגבול המחוז בצפון עד דרך פרברית מהירה מס' 60 בדרום.

מרכיבי השינוי:

...