נדחתה עתירה של עשרה בתי מלון באילת בגין גביית ארנונה שלא כדין

1.         מונחת בפני עתירה מנהלית מטעם עשרה בתי מלון באילת והחברה המפעילה את המצפה התת-ימי באילת נגד עיריית אילת ומנהל הארנונה של העירייה (להלן: "העותרות", "העירייה", "מנהל הארנונה" ו"המשיבים"). לטענת העותרות, במשך שנים רבות, גבתה העירייה ארנונה, בניגוד להוראות דיני ההקפאה ולפסיקת בית המשפט. העתירה מתרכזת בשלושה נושאים: (א) כפל תכסית. נטען כי העירייה שינתה את שיטת החישוב והמדידה של קרקע שאינה בנויה, מקרקע שאינה בת חיוב לקרקע שסווגה כקרקע תפוסה ובהתאם מחוייבת בתשלום ארנונה. המצפה התת-ימי אילת בע"מ מצטרפת לעתירה בנושא זה בלבד; (ב) העירייה שינתה את שיטת החיוב בארנונה מסיווג של חדרים במלון לסיווג של יתרת שטח בנוי; (ג) על העירייה לבטל "תוספת מיוחדת" בארנונה בשיעור של עשרה אחוז שגבתה מהעותרות, לנוכח פסיקת בית המשפט העליון בבג"צ לקסן (בג"צ 4225/95) לפיה, כך נטען ע"י העותרות, התוספת האמורה הינה בניגוד לדין.

            המשיבים טוענים שיש לדחות את העתירה לגופה, גם מחמת השיהוי בהגשתה.

2.         לנוכח מרכזיותה של סוגיית השיהוי בעתירה זו לגבי הנושאים שהוזכרו, ראוי להציג תחילה את הכללים המנחים.

            המשיבים העלו את האפשרות שהעתירה התיישנה, אם כי השליכו את יהבם על טענת השיהוי. המעניין הוא שעל פני הדברים המשטר של דיני ההתיישנות אינו חל בעתירות מנהליות. הסיבה לכך אינה משום שניתן להגיש עתירה מנהלית בכל עת, אלא היפוכו של דבר - המועד בו ניתן להגיש סוג הליך שכזה, קצר יותר מתביעה אזרחית. בסעיף ההגדרות, מגדיר חוק ההתיישנות, תשי"ח - 1958, המונח - "תובענה - הליך אזרחי לפני בית משפט". החוק בבואו להגדיר את תקופת ההתיישנות, נעזר במילים - "תביעה" או "תובענה" (ראה פרק שני לחוק - "תקופת ההתיישנות"). ומה המועד בו יש להגיש עתירה מנהלית? תקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א - 2000 קובעות (בתקנה 3 (ב)), שאם לא נקבע מועד בחוק להגשת עתירה, "תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם".

            צא וראה שנקבע מועד של 45 יום להגשת עתירה. יחד עם זאת, המועד יכול ויהא קצר יותר, בהתאם לנסיבות. שוני נוסף בין חוק ההתיישנות לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים, הוא שניתן להאריך את המועד להגשת עתירה מינהלית, אפשרות שאינה מופיעה בחוק ההתיישנות. מאחר ותקופת ההתיישנות לגבי מרבית העניינים האזרחיים עומדת על שבע שנים, לגיטימי יהיה לשאול מדוע תקופת השיהוי כה קצרה. אין נחיצות בפסק דין זה להרחיב בתשובה, אך לענייננו, די לומר שהואיל ובית המשפט המנהלי עוסק בבחינת החלטות הרשות במישור המנהלי, חשוב שההשגות תוגשנה בהקדם, זאת כדי לא לתקוע טריז בגלגלי עבודת הרשות, וכדי לא לפגוע בצד ג', הוא הציבור הרחב, שהינו צד מלווה, אך שותק בכל עתירה מנהלית. כך ניתן להבין את הקביעה שהעתירה תוגש תוך תקופה של 45 יום. ברם, אין זה מפתיע, לנוכח קוצר התקופה, שטומן בחובו גמישות להאריכה. אף כאן האינטרס הציבורי הינו שיקול, שכן אחד מהשיקולים בסוגיית השיהוי, הינו קיומה של פגיעה חמורה בשלטון החוק.

            עד להקמתו של בית משפט לעניינים מנהליים, כללי השיהוי נקבעו על ידי הפסיקה, בהתאם לנסיבות המקרה כאשר לא נקבע מועד קצוב כגון 45 יום. (ראה למשל בג"צ 170/87 אסולין ואח' נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב (1) 678). לעומת זאת, בעתירות המוגשות בפני בית משפט לעניינים מנהליים, על בית משפט, בבואו לבדוק טענת שיהוי, לשים לנגד עיניו את התקופה של 45 יום ועל רקע זה לבחון שלושה יסודות שונים: (א) שיהוי סובייקטיבי - קרי, התנהגותו של העותר; (ב) שיהוי אובייקטיבי - הפגיעה באינטרסים ראויים של המשיב בעתירה; (ג) חומרת הפגיעה בשלטון החוק -  כפי שעולה מהמעשה המנהלי נשוא העתירה (דברי כב' הנשיאה ביניש בעע"מ 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה ואח' נ' החברה להגנת הטבע ואח', פ"ד נו (3) 673). עוד נקבע "בבואו להכריע בשאלת השיהוי, יפעיל, אפוא, בית המשפט מערכת איזונים על - פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי... לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק" (שם, עמ' 674). הכלל הוא שעצם קיומו של פגם בפעולה המנהלית, אין בו כשלעצמו כדי להתגבר על טענת השיהוי. לא די בכל פגיעה, אלא רק פגיעה חמורה בשלטון החוק, בכוחה להתמודד עם טענת השיהוי.

            בענייננו, מדובר בשיהוי שבין מעל לעשר עד כמעט עשרים שנה. ניתן לומר שבדרך כלל, קיים קשר של יחסי גומלין בין טענת השיהוי מכאן, ובין טענת הפגיעה החמורה בשלטון החוק מכאן. ככל שתקופת השיהוי ארוכה יותר - השיהוי הסובייקטיבי, קל יותר יהיה להסיק קיומו של שיהוי אובייקטיבי וקשה יותר יהיה להצביע על פגיעה בשלטון החוק, שחומרתה מצדיקה אי דחיית העתירה על הסף. כפי שנראה, מקרה זה ילמד על הטעם לדבר. חלוף זמן של עשור או שניים מקשה עד מאוד על הרשות לכלכל את צעדיה ולהחזיר את הגלגל אחורה. נוסף על כך, תקופה ארוכה שכזו, כוללת בתוכה, מטבע הדברים, שינויים רבים בחוק, ועל כן הדין המחייב משתנה מעת לעת. מצב זה מוסיף קושי נוסף על בחינת עוצמת הפגיעה בשלטון החוק.

3.         כפל התכסית:

            הרקע הנורמטיבי לטיעון זה של העותרות נשען על דיני ההקפאה. בעניין שקם, התייחס כב' השופט ריבלין להתפתחות חקיקתית זו (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נ"ז (2) 481). עד לשנת 1985 ובכפוף לעקרונות הכלליים של המשפט המנהלי, רשות מקומית היתה מוסמכת לקבוע את שיעור הארנונה בלא הגבלה. המחוקק החליט בשנת 1985 לשנות את המצב הקיים תוך קביעת הוראות הקפאה. כזכור, בתקופה זו האינפלציה דהרה. כך הוצג השינוי בפסק דין שקם: "את ההתייחסות הראשונה לתיחום תשלומי הארנונה מוצאים אנו בהוראת סעיף 27א לחוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), תשמ"ו-1986: "לא תגבה רשות מקומית ארנונה כללית לשנת הכספים 1986 בסכומים שיש בהם העלאה של יותר מ- 170% מעל שיעורי הארנונות לשנת הכספים 1986, אלא באישור שר הפנים ושר האוצר;...". שנה לאחר מכן, בשנת 1987, נקבע, בסעיף 14(א) לחוק היציבות, שיעור ארנונה מקסימלי לשנת הכספים 1987, בזו הלשון: "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית... לשנת הכספים 1987 בסכום שיש בו העלאה של יותר מ22% מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1986". גם בחוק זה, הוסמכו שר הפנים ושר האוצר לאשר העלאות גבוהות יותר (סעיף 14(ג) לחוק הנ"ל).

בשנת 1988, בסעיף 1(א) לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), תשמ"ח-1988, נקבע, כי "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1988 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1987". גם בחוק זה, באישורם של שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך, רשאיות הרשויות המקומיות לסטות מהוראת ההקפאה (סעיף 1(ג) לחוק הנ"ל). הוראה דומה נתקבלה בשנת 1989 (סעיף 20 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989)". (שם, סעיף 8).

על סמך האמור, מפנות העותרות לסעיף 8 לצו הארנונה של העירייה לשנת 1985 - 1986. נקבע תעריף לשטחים בנויים. לטענת בא כוח המשיבים, נקבע תעריף לשטחים בנויים וליתרת השטח נקבע: "שיש להפחית כפל השטח הבנוי או לתכסית הבנויה, קרקע בלבד ורק היתרה חוייבה בתעריף מוגדר לפי מטר". עוד נקבע כי: "גודל שטח הקרקע שעיקר שימושו הוא עם המבנה, אף גודלו לא יותר משטח הקרקע שעליו עומד המבנה - פטור". בצו העירייה לשנת הכספים 1986 -  1987, נקבע ביחס ליתרת שטח הקרקע הלא בנויה במלונות, ההוראה הבאה: "יתרת השטח: מלונות מסווגים - יתרת השטח - למעט כפל שטח בנוי (שטח קרקע בלבד) - 75% מהמפורט בסעיף 4.1 להלן". מכאן טוענות העותרות שהעירייה הוסיפה את הרכיב של 75%, בניגוד לכללים שהותוו בדיני ההקפאה.

תחילה יש לבחון את טענת השיהוי בנושא זה. מהחומר עולה שהחלטת מועצת העירייה בנושא כפל תכסית, נקבעה בתחילת שנת 1987. השגתן הוגשה באמצעות עררים בשנת 2000. בשנת 2005, ניתנה החלטה על ידי ועדת ערר שאינה מוסמכת לדון בטענות נשוא העתירה ובהתאם הוגשה העתירה. העתירה הוגשה באפריל 2005.

השיהוי הסובייקטיבי הינו משמעותי ביותר. העותרות התייחסו להסדרים דיוניים בין הצדדים בתקופה של כשנה מאפריל 2002, אז סוכם על דחיית הדיון בפני ועדת הערר. אין בסיכום זה נפקות לטענת השיהוי. ראשית, עסקינן בהחלטות מועצה משנות השמונים. שנית,  מנהל הארנונה טרח לציין במכתב בו הסכים להארכת מועד בפני ועדת הערר את המשפטים הבאים: "הארכות המועד שהוסכם עליהן נוגעות להליכים תלויים ועומדים, בשום אופן אין לראות את העירייה או את מנהל הארנונה כמי שהסכימו להאריך את המועד להגשת השגות או לנקיטת הליכים כלשהם, שלא ננקטו עד עתה, לגבי שנים שעברו". תשובת העותרות: "מכתבנו אליכם אכן עסק בהליכים תלויים ועומדים וללא כוונה לנקיטת הליכים חדשים או נוספים לגבי שנים עברו".

אין כל קושי לקבוע לנוכח תקופת השיהוי הסובייקטיבי כי אכן מדובר גם בשיהוי אובייקטיבי. עצם האפשרות לטעון מבחינת הזמן שחלף שהעתירה התיישנה, הגם שטענה זו אינה במקום, מדברת בעד עצמה. עירייה אינה יכולה לתכנן את עניינה אם עליה להסתכל בשנת 2005, אחורה עד שנת 1987.

בהתאם לכללי הפסיקה על רקע השיהוי הרבתי - הסובייקטיבי והאובייקטיבי, יש לבחון את עוצמת הפגיעה בשלטון החוק. המשיבים מעלים מספר טענות שיש בהן להוציא את העוקץ מטענת העותרות שעסקינן בפגיעה חמורה בשלטון החוק. העירייה חולקת על כך שטרם שנת 1987, ניתן פטור לחלק של הקרקע התפוסה. בהיגיון פנימי רב, מבקשת העירייה שהעותרות תצגנה מקרה שארע לפני שנת  1987, בו ניתן פטור לחלק מקרקע תפוסה לבית מלון. העירייה אינה מתעלמת מכך שחלפו מספר רב של שנים, אך היא מציגה פרשנות אחרת, ובנסיבות אלו, הדרישה להוכיח שחל שינוי כנטען על ידי העותרות, הינה דרישה סבירה. חלוף הזמן שיתכן ותורם לקושי בהבאת דוגמא כאמור, רק ממחיש את חשיבותו של השיהוי, לא כעניין פורמלי, אלא כמחסום לבירור טענות מהותיות. הואיל ולא הוצגה דוגמא אחת, יש משקל לטענה זו של העירייה. העירייה טוענת שטרם שנת 1987 הפעולה של ביטול פטור מארנונה, לא חייבה קבלת אישור השרים. העירייה מוסיפה וטוענת שאפילו ונפל פגם בהחלטתה בעניין זה בשנת 1987, נרפא הפגם, במסגרת חוקי ההקפאה משנת 1993. נקבע בסעיף 8 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג - 1992 - "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין; ארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו". לטענת המועצה, הוראה זו מחייבת גבייה על כל נכס. סעיף 8 (ב) לחוק האמור, מוסיף כי: "לא הוטלה בשנת הכספים 1992 ארנונה כללית על אחד מן הנכסים האחרים, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה עשרה שקלים חדשים למטר רבוע".

העולה מן האמור, שאין בפנינו מקרה בו ברור שהעירייה גבתה ארנונה בלא כל בסיס בדין. התקופה הארוכה משנת 1987 עד היום, על ההתפתחות החקיקתית,  מחלישה את עוצמת הפגיעה, אפילו והיתה. גורלו של שיהוי הינו, שבית המשפט המנהלי רואה את העניין הנידון על ציר זמן  ארוך יותר. מבלי לקבוע מסמרות בדבר קבלת טענה זו או אחרת שהעירייה מעלה בעניין, השתכנעתי שאין מקום להגיע למסקנה שבפנינו מקרה של פגיעה חמורה בשלטון החוק בכלל ודאי לא בעוצמה הנדרשת כדי לגבור על השיהוי המשמעותי שהינו נחלת עתירה זו. לו ניתן היה לקבוע בבירור, או אפילו מעבר למאזן ההסתברויות, שגביית העירייה בנדון אינה מתיישבת כלל וכלל עם הוראות הדין, ראוי היה לשקול את השלכת אורך השיהוי על מסקנה זו. ברם, בהעדר תשתית עובדתית כנדרש, לנוכח קיומן של פרשנויות שונות, והתפתחות הדין הרלוונטי לטענות העותרות, אין להגיע למסקנה התומכת בעמדת העותרות, שניתן למחול להן על מועד הגשת העתירה. דעתי הינה שיש לדחות את העתירה בנושא כפל התכסית, מחמת השיהוי.            

4.         חדרים במלון:

            העותרות טוענות כי השינוי עליו החליטה העירייה בצו ארנונה לשנת 1994 הינו בניגוד לדין ועל כן יש לחייב את העותרות בהתאם לנקבע בצווי הארנונה עד לשנת 1993בתוספת "שיעורי העלאה לאחריה כדין". נטען כי עד לשנת המס 1993 בסיס החיוב היה לפי חדר ואילו לאחר 1994, החיוב היה לפי מטר מרובע.

            אף בנושא זה סוגיית השיהוי תופסת את כובד ההכרעה. עסקינן בשיהוי רבתי. זאת הן מבחינה סובייקטיבית והן מבחינה אובייקטיבית. העתירה מצביעה על מספר רב של בתי מלון בעיריית אילת ולנתון זה יש לצרף תקופה ארוכה של שנים וכאמור עצם השיהוי בפתיחת ההליך בפני בית המשפט המינהלי. העתירה מתייחסת לגבי העותרות 1, 2 ו- 4 עד לשנת 2004 ולעותרת 7 עד לשנת 2002. עתירה כזו יוצרת כמובן שיהוי אובייקטיבי בכך שעירייה אינה יכולה לתקצב את צרכיה כנדרש אם ניתן להגיש נגדה בכל עת ובכל מסגרת זמן בקשה לשנות את המוגמר אחרי שחלפה תקופה כה ארוכה ממועד מתן צו חיוב בארנונה.