מהי הפרשנות הראויה למונח 'הקצאת משאבים בלתי סבירה' בחוק חופש המידע?

השופטת מ' נאור:

פרשנותו של המונח "הקצאת משאבים בלתי סבירה" שבסעיף 8(1) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 עומדת במרכז הדיון בערעור שלפנינו.

העובדות

1.        המשיב פרסם מאמר בו גינה את תפקודו של הרב הצבאי הראשי וטען כי הוא  מסייע לעבירות חמורות, לרבות רצח וגילוי עריות. בעקבות זאת הוגש כנגד המשיב כתב אישום לבית משפט השלום בירושלים המייחס לו עבירה של העלבת עובד ציבור לפי סעיף 288 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: ההליך בבית משפט השלום). המשיב העלה במשפטו טענה של הגנה מן הצדק, לפיה הגשת כתב האישום נגועה באפליה ונובעת משיקולים זרים. לצורך ביסוס טענתו פנה המשיב למשרד המשפטים בבקשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק), בה ביקש לעיין בכל ההחלטות על העמדה לדין ועל אי-העמדה לדין בעבירות המגבילות את חופש הביטוי שהתקבלו על ידי המחלקה לתפקידים מיוחדים בפרקליטות המדינה מאז שנת 1995. הממונה על חופש המידע במשרד המשפטים (להלן: הממונה) סירבה לבקשה בטענה כי הטיפול בה יחייב "הקצאת משאבים בלתי סבירה" כקבוע בסעיף 8(1) לחוק, לפיו רשות ציבורית רשאית לדחות בקשה לקבלת מידע אם הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה. במכתבה הפנתה הממונה את המשיב להנחית היועץ המשפטי לממשלה מס' 4.1103 שכותרתה "הגשת כתבי אישום בעבירות של העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט" (להלן: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה). במהלך ההתכתבויות בין בא-כוח המשיב לממונה ניתן בבית המשפט המחוזי פסק דין בענין אחר, ע"פ (מחוזי י-ם) 30636/06 מדינת ישראל נ' מטר (לא פורסם, 19.7.2007) (להלן: ענין מטר) מפי סגן הנשיא סגל ובהסכמת השופטים שפירא ונועם, בו נקבע כי לצורך הוכחת טענת הגנה מן הצדק לא די בהפניה למספר החלטות בודדות התואמות את עניינו של הנאשם. בית המשפט המחוזי העיר בענין מטר כי עקרונית על המדינה לספק לנאשם במשפט פלילי, המבקש לטעון טענה של הגנה מן הצדק, "גישה למאגר נתונים סטטיסטיים של הרשות אודות מספר החקירות שהיא מנהלת בפרק זמן נתון ביחס לעבירות מן הסוג המיוחס לו ומספר כתבי האישום המוגשים בעקבות חקירות אלו" (שם, פסקה 16). בעקבות פסק הדין המחוזי בענין מטר שב העותר ופנה לממונה בבקשה לעיין בכל ההחלטות שאותן ביקש בפנייתו הראשונה. בתגובה העבירה הממונה למשיב 20 דוגמאות להחלטות שהתקבלו בחשד לעבירה של העלבת עובד ציבור מן השנים האחרונות. המשיב לא הסתפק בכך ופנה בעתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בה ביקש לעיין בכל ההחלטות שהתקבלו לעניין עבירות של העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט החל משנת 1995.

פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים

2.        במהלך הדיון בעתירה המינהלית בבית המשפט המחוזי הביעה המדינה נכונות לאפשר למשיב לעיין בתיקים שנפתחו בגין עבירות העלבת עובד ציבור במהלך שנה אחת, כפי שתיבחר על-ידי המשיב. המשיב סירב להצעה זו, אך צמצם את עתירתו כך שתחול על החלטות שנתקבלו החל משנת 2000 בלבד. בהמשך הסכימה המדינה לאפשר למשיב לעיין בהחלטות שנתקבלו במשך שלוש שנים וזאת "לפנים משורת הדין" ו"כדי לסיים את התיק בפשרה". ואולם המשיב סירב להסתפק בכך ועמד על טענתו כי הוא זכאי לעיין בכל ההחלטות שנתקבלו לעניין העבירות האמורות החל משנת 2000.

3.        בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (הנשיאה מ' ארד) קיבל את העתירה והורה למדינה להעביר לעיונו של המשיב את כל ההחלטות שהתקבלו לעניין העמדה לדין או אי-העמדה לדין בעבירות של העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט בגין התבטאויות פוגעניות כלפי עובדי ציבור, וזאת החל משנת 2000 ועד שנת 2007.

           בית המשפט דחה את טענת המדינה לפיה גילויו של המידע כרוך בהקצאת משאבים בלתי סבירה כקבוע בסעיף 8(1) לחוק וקבע כי מקובלת עליו "טענת העותר לפיה לצורך ביסוס הגנתו על הצד הטוב ביותר, הוא נזקק לעיין בהחלטות רבות ככל האפשר". המדינה הגישה לבית המשפט המחוזי תצהיר לפיו היענות לבקשת המשיב תצריך עבודה של מספר שבועות מצד מספר גורמים שונים בפרקליטות. ואולם, בית המשפט הבהיר כי בעוד שבתחילה התייחסה העתירה המינהלית ל-1,860 החלטות שנגעו לכלל העבירות שעניינן הגבלת חופש הביטוי (ולא רק העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט) משנת 1995, הרי שהמשיב צמצם את עתירתו להחלטות הנוגעות לעבירות של העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט בלבד, וזאת החל משנת 2000. לאור צמצום זה קבע בית המשפט כי מדובר בבחינה "טכנית ראשונית" של 1,260 החלטות, מתוכן יש "לדלות" את העבירות שעניינן העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט, ואשר לגבי חלקן בלבד ידרשו מחיקות של פרטים מסוימים. לפיכך קבע בית המשפט כי העבודה הנדרשת "פחותה במידה משמעותית מהערכת המשיבים כפי שהובאה בכתב התשובה מטעמם" וכי מדובר למעשה ב"הערכת יתר". בית המשפט המחוזי פסק כי מדובר בהקצאת משאבים סבירה בין היתר, בהתחשב בשני השיקולים הבאים: ראשית, האינטרס בגינו ביקש המשיב לעיין במידע הינו רב חשיבות הואיל ומדובר במידע הדרוש לו לשם ביסוס הגנתו במשפט הפלילי. שנית, המדינה "היא זו שמחזיקה במידע הנוגע לכלל ההחלטות המבוקשות" והיא "גם זו שטוענת כי לצורך ביסוס טענת ההגנה של העותר, על העותר לעמוד ברף ראייתי גבוה".

           לפיכך פסק בית המשפט כי על המדינה לגלות את המידע המבוקש, חרף העובדה כי הדבר יצריך הקצאת משאבים "מסוימת", וזאת ביחס לתקופה של שבע שנים.

עיכוב ביצוע פסק הדין המחוזי

4.        המדינה הגישה ערעור על פסק הדין המחוזי ועמו בקשה לעיכוב ביצוע. השופט י' דנציגר קיבל את הבקשה והורה על עיכוב ביצוע פסק הדין. בהחלטתו ציין כי רשם לפניו "את התחייבותה של [המדינה] לדחות את המשך ניהולם של ההליכים המתנהלים כנגד המשיב בבית משפט השלום בירושלים, במסגרת כתב האישום לגביו מתבקש המידע, עד למתן פסק הדין בערעור" (פסקה 22 להחלטת השופט דנציגר מיום 31.3.2008)).

טענות הצדדים בערעור

5.        בערעור לפנינו טענה המדינה כי פסק הדין המחוזי חורג מגבולותיו של חוק חופש המידע ויש לו "השלכות רוחב" הן במשפט והן במשפט הפלילי. בתיק הקונקרטי מחייב פסק הדין את המדינה להשקיע מספר שבועות של עבודה ומדובר, לדברי המדינה, בהקצאת משאבים בלתי סבירה. מעבר לכך, בראיית רוחב, נטען כי פסק הדין משליך באופן עקרוני על השימוש בכלי מתחום המשפט המינהלי - חוק חופש המידע - בתחום המשפט הפלילי באופן המקנה, לפי הטענה, זכות לכל נאשם בפלילים לקבל את כל ההחלטות להעמיד לדין או שלא להעמיד לדין בגין עבירות דומות. גישה זו, לטענת המדינה, מסיטה את המשפט הפלילי להתדיינות יקרה וממושכת ביחס להתנהלות התביעה בתיקים אחרים משנים קודמות כל אימת שמועלית טענת "הגנה מן הצדק". תוצאה זו תפגע ביכולתה של התביעה להשקיע את זמנה ומרצה בתפקידה העיקרי, שהוא הגשת כתבי אישום, ובמקום זאת תחייב אותה להשקעה מרובה בבחינה וניתוח של תיקים אחרים. בראייה מערכתית מדובר בהקצאת משאבים בלתי סבירה בהתחשב בתפקידים ובסדרי העדיפויות של התביעה.

6.        לגישת המדינה פרשנות בית המשפט המחוזי למונח "הקצאת משאבים בלתי סבירה" הופכת את אמת המידה החקיקתית הקבועה בסעיף 8(1) לחוק ל"אות מתה". המדינה חזרה על טענתה כי מדובר בענייננו בהקצאת משאבים בלתי סבירה. כפי שטענה המדינה עוד בבית המשפט המחוזי, בדיקתה העלתה כי בין השנים 2000 ל-2007 טופלו בפרקליטות כ-1260 תיקים שעניינם עבירות המשיקות לתחום חופש הביטוי לרבות עבירות העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט. כל ההחלטות מצויות באותם 1260 תיקים. המשיב ביקש בעתירתו את ההחלטות בלבד ולא את התלונות, התרשומות וחוות הדעת הפנימיות שנערכו בתיק (וזאת, ככל הנראה, בהתחשב בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע). כדי להיענות לבקשתו יש צורך לדלות מ-1260 תיקים אלה רק את ההחלטות הרלוונטיות לעבירות של העלבת עובד ציבור וזילות בית משפט. המדינה הדגישה כי התיקים אינם ממוחשבים, וכי הם מתאפיינים בהחלטות שהן על-פי רוב לאקוניות, כך שעל מנת להבינן יש להכיר את נסיבות התיק. לאור כל זאת, היענות לבקשת המשיב מצריכה מעבר ידני של עובדי הפרקליטות על כל 1260 התיקים לצורך בדיקת הרקע לקבלת ההחלטה, חילוץ ההחלטות הרלוונטיות והשמטת המידע החסוי המצוי בהחלטות, לרבות השמטת פרטים מזהים העלולים לפגוע בפרטיות.

7.        לאור מסכת עובדתית זו סבורה המדינה כי ניתן להצדיק את הסירוב לבקשת המשיב על שתי הוראות בחוק. הראשונה היא סעיף 8(1) לחוק שעניינו הקצאת משאבים בלתי סבירה. בבית המשפט המחוזי טענה המדינה כזכור כי ניתן לכמת את העבודה הנדרשת לכדי מספר שבועות וכי זוהי הקצאת משאבים בלתי סבירה:

"הענות לבקשת העותר תחייב את המדינה לעבור באופן ידני על מאות התיקים שנפתחו בעניין הנידון בשנים האחרונות, ועבודה כזו כרוכה בהשקעת משאבים ניכרת, שתארך מספר שבועות... במצב דברים זה, מסירת המידע המבוקש לידי העותר תחייב את המשיבים להשקיע משאבים ברמה בלתי סבירה, כמשמעותה בסעיף 8(1) לחוק, ועל כן הוחלט להענות לבקשה נשוא דיוננו, אך באופן חלקי" (סעיפים 37-38 לכתב התשובה מטעם המדינה בבית המשפט המחוזי).

           ההוראה השניה עליה מסתמכת המדינה היא סעיף 7(ה) לחוק שעניינו עיבוד מידע. בהקשר זה טענה המדינה כי היענות לבקשת המשיב משמעה הפקת מידע חדש. לדבריה "החומר אינו מצוי במשרד המשפטים בצורה המבוקשת על ידי המשיב - למעשה, אין רשימה הכוללת את כל התיקים וההחלטות שהתקבלו". המשיב אמנם הציע כי המידע יועבר לידיו כמו שהוא למעט שמות המעורבים שיימחקו, והוא זה שיבצע את המיון והעיבוד של החומר. ואולם, מכיוון שהתיקים כוללים מידע שחשיפתו עלולה לפגוע בפרטיותם של הגורמים המעורבים בתלונה, וכן מידע שעניינו דיונים פנימיים ברשות, לא ניתן להעביר למשיב את התיקים כמו שהם אלא יש לבצע פעולות עיבוד, הכרוכות בין היתר בהפעלת שיקול דעת. המדינה סבורה כי חובה זו חורגת מחובתה על-פי חוק חופש המידע, שכן בהתאם לסעיף 7(ה) לחוק "המערערות אינן מחויבות להפיק רשימה כזו, וזאת במיוחד כאשר הפקתה תצריך משאבים בלתי סבירים בעליל". המדינה הדגישה כי מסירת ההחלטות כפי שהורה בית המשפט המחוזי תחייב את "התביעה לעסוק במחיקת פרטים מסוגים שונים: פרטים חסויים מטעמים מודיעיניים או מטעמי צנעת הפרט, פרטים שיש בהם כדי לסתור את כללי חוק המרשם הפלילי ועוד... כל אלה יגזלו מהתביעה זמן יקר שכידוע, אינו עומד לרשותה" (פסקה 43 להודעת הערעור). בהקשר זה הדגישה המדינה כי מדובר ב-

"השקעת משאבים רבים של גורמים שונים בפרקליטות - החל ממתמחים או פרקליטים צעירים שיערכו מיון ראשוני של התיקים, יאתרו התיקים הרלוונטיים, ישלפו מתוכם החומר המבוקש, ימחקו פרטים הנוגעים לפרטיות וכיוצ"ב, וכלה בגורמים בכירים במשרד שקיבלו את ההחלטות... אשר קיים צורך שיעברו על החומר ויוודאו כי אכן ניתן למסור החומר כפי שהוכן למשיב... המחיקה אינה כוללת רק שמות, אלא כוללת בתוכה כל פרט אשר עלול לזהות את הדמויות הנוגעות בדבר. עבודה מעין זו כוללת הפעלת שיקול דעת" (סעיפים 59-60 להודעת הערעור).

           מטעמים אלה ביקשה המדינה לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי.