לא תבוטל ההחלטה שלא לפטור את בתי האבות 'משען' מתשלום ארנונה כללית

השופט ע' פוגלמן:

          האם יש עילה להתערבות בהחלטת שר הפנים שלא לפטור את בתי האבות של העותרת מתשלום ארנונה כללית כ"מוסד מתנדב לשירות הציבור"? זו השאלה העומדת לדיון לפנינו. 

רקע עובדתי

1.       העותרת הינה חברה שהתאגדה בשנת 1954. בבעלות העותרת נכסים שונים הפזורים ברחבי הארץ בהם היא מנהלת ומפעילה בתי אבות. כנטען בעתירה, העותרת פועלת ללא כוונת רווח, ורשומה אצל רשם ההקדשות כחברה לתועלת הציבור. בשנת 1962 ניתן לעותרת פטור מתשלום ארנונה כללית מכוח סמכות שר הפנים לפי סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין); זאת בהודעת מנכ"ל משרד הפנים המאשרת את מתן הפטור האמור ל"מוסדות מרכז משען, בתי אבות ומוסדות ילדים" (הודעה בדבר אישור לצרכי פטור, י"פ תשכ"ב 1368). משכך, במהלך השנים לא חויבה העותרת בארנונה כללית (פטור זה, וכן פטורים דומים אשר ניתנו למוסדות אחרים, יכונו בהמשך הדברים "פטורים היסטוריים").

2.       בתחילת שנת 1999 פנו מספר רשויות מקומיות בעתירה לבית משפט זה בה ביקשו, בין היתר, להורות לשר הפנים לבחון מחדש פטורים היסטוריים שניתנו מכוח הוראות סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת הפיטורין, למוסדות שונים ובהם קופות החולים השונות, מכון ויצמן למדע והאוניברסיטה העברית בירושלים (בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97 (2003) (להלן: עניין עיריית רחובות)). בטרם התבררה העתירה לגופה, פורסם ביום 11.2.1999 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/99, בגדרו נקבע נוהל לטיפול בבקשות לקבלת פטור לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין (להלן: הנוהל). הנוהל כולל הוראות שונות בעניין אופן הטיפול בבקשות ובחינתן, וכן קריטריונים לבחינת הבקשות לגופן (להלן: הקריטריונים). עוד נציין, כי במהלך שנת 2003 תוקנה פקודת הפיטורין ונוסף לה סעיף 5ג, הקובע כי גופים הפטורים מארנונה לפי סעיף 5 לפקודת הפיטורין, יחלו לשלם ארנונה באופן הדרגתי, עד לשיעור של שליש מהחיוב שהיה מוטל עליהם אלמלא הפטור, ובכפוף לחריגים שנקבעו (השוו: עניין עיריית רחובות, בעמ' 118 - 119; דנג"ץ 2262/03 שירותי בריאות כללית נ' עיריית רחובות (לא פורסם, 20.10.03) פסקה 10 (להלן: דנג"ץ עיריית רחובות); בג"ץ 4339/04 עיריית פתח-תקוה נ' שר הפנים (לא פורסם, 13.7.05) פסקה 3 (להלן: עניין עיריית פתח-תקוה)).

          ביום 11.2.2003 ניתן פסק דין בעתירה בעניין עיריית רחובות. נפסק (בדעת רוב של השופטת ט' שטרסברג-כהן והשופט - כתוארו אז - א' ריבלין נגד דעתו החולקת של השופט י' אנגלרד), כי יש מקום להיענות לעתירה בכל הנוגע לבחינתם מחדש של הפטורים ההיסטוריים אשר אינם מוגבלים בזמן, וזאת נוכח חלוף הזמן הרב מאז שניתנו ושינוי הנסיבות. נפסק כי "כעניין של מדיניות ראויה, של מינהל תקין ושל חלוקה צודקת והוגנת של נטל המס ברשויות מקומיות ושל תפיסה נכונה של מעמד הרשויות המקומיות בקביעת תקציביהן, יש לבחון במקרה דנן אישורים 'היסטוריים' לפטורים מארנונה" (עניין עיריית רחובות, בעמ' 120). כן נקבע כי בחינת הפטורים ההיסטוריים שניתנו מכוח סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין תעשה על סמך הקריטריונים שנקבעו בנוהל (עניין עיריית רחובות, בעמ' 120). עתירה לקיומו של דיון נוסף נדחתה (דנג"ץ עיריית רחובות). כפועל יוצא של הכרעה זו, החל משרד הפנים לבחון את הפטורים ההיסטוריים שניתנו בעבר למוסדות שונים ואת ההצדקה לקיומם; זאת לפי הקריטריונים שנקבעו בנוהל. בין הפטורים ההיסטוריים שנבחנו, גם זה שניתן לעותרת, כמבואר להלן.

3.       ביום 9.1.05 החליטה הממונה על מחוז תל-אביב במשרד הפנים - לה הואצלה סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין - לבטל את הפטור שניתן לעותרת, וזאת החל משנת הכספים 2005 (להלן: החלטת הממונה). החלטת הממונה נתקבלה לאחר, שלטענתה, פניותיה לעותרת לא נענו. העותרת חלקה על החלטת הממונה ועל אופן קבלתה - שכן לטענתה הפניות האמורות לא הגיעו לידיה - ובגין כך עתרה לבית המשפט לענינים מינהליים בתל אביב-יפו (עת"מ 1351/05). במקביל, ניהלה העותרת מגעים עם המשיבים 1 - 2 (להלן: המשיבים) ובמסגרת אלה נערכה ביום 17.3.05 פגישה בין גורמים מטעמה לבין שר הפנים דאז, מר אופיר פינס. בסיכום הפגישה נקבע כי יש לערוך לעותרת שימוע (בכתב ובעל פה) לאחר שזו תגיש את המסמכים הנדרשים. עוד נקבע כי תיבחן האפשרות לקבוע קריטריונים מובחנים לבחינת בקשות למתן הפטור הנדון המוגשות מטעם "מוסדות ארציים בעלי סניפים רבים בארץ" (להלן: קריטריונים למוסדות ארציים). בעניין אחרון זה הוקמה ועדה בראשות מנכ"ל משרד הפנים שתפקידה היה גיבוש המלצות לקביעת קריטריונים למוסדות ארציים; הגם שבסופו של יום לא נקבעו קריטריונים כאמור. עוד בטרם נערך שימוע לעותרת, ניתן ביום 14.6.05 פסק הדין בעתירה המינהלית (השופטת ד' פלפל). בפסק הדין נקבע כי החלטת הממונה בטלה, וזאת בשל פגמים שנפלו בהליך שנערך לעותרת (ומבלי שבית המשפט נדרש לטענות לגוף החלטת הפטור). בנוסף, חויב משרד הפנים "לדון בבקשה למתן פטור, לאור מסמכים וטיעונים מתאימים שהעותרת תגיש ותטען..." (עמ' 5 לפסק הדין).

          בסמוך לאחר מתן פסק הדין בעתירה המינהלית, פנתה העותרת בבקשה להעביר לעיונה את הקריטריונים למוסדות ארציים. בנוסף, ובהתאם לקביעה שבפסק הדין, העבירה העותרת למשרד הפנים מסמך טענות מפורט לתמיכה בעמדתה לפיה אין להורות על ביטול הפטור ההיסטורי שהוענק לה. בהמשך הדברים נערכו בין הצדדים מספר פגישות נוספות, ובכלל זה, פגישה עם מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר רם בלינקוב, שנערכה ביום 20.8.06. כמו כן, ולבקשת משרד הפנים, העבירה העותרת מסמכים נוספים שנדרשו. המשיבים מצידם נענו בחיוב לבקשת העותרת כי עניינה יבחן כ"גוף ארצי בפריסה ארצית", וכפועל יוצא מכך היא לא נדרשה להגיש בקשות נפרדות למחוזות השונים; זאת למרות, שכפי שהובהר, לא נקבעו קריטריונים למוסדות ארציים.

4.       ביום 18.12.06 הודיע מנכ"ל משרד הפנים לעותרת כי "לאחר שעיינתי בעמדתכם הכתובה בצרוף נספחים שהועברו למשרדנו, ולאחר ששמעתי בע"פ את עמדתכם בנושא, ולאחר בחינה מקיפה שנעשתה במשרדי בעניינכם, הריני להודיעכם כי החלטתי לבטל את הפטור מארנונה שניתן למרכז משען... באפריל 1962... ככל שהוא מתייחס ל'בתי אבות' ... וזאת החל מ-1 בינואר 2007" (להלן: החלטת המנכ"ל). בהמשך לכך, העבירה העותרת ביום 20.2.07 לידי מנכ"ל משרד הפנים מכתב המפרט את טענותיה נגד החלטתו האמורה. העותרת ביקשה כי יועבר לה כל המידע שהונח לפני המנכ"ל עובר לקבלת החלטתו, וכי תזומן לשימוע אשר בעקבותיו תתקבל החלטה חדשה. ביום 3.5.07 השיב משרד הפנים לעותרת כי לשיטתו, נערך לה "שימוע" במסגרת הפגישות וההתכתבויות הקודמות, וכי לאחר "עיון ובדיקה נוספת" אין בדברים שהועלו בכדי לשנות מן ההחלטה. בין לבין, הועברו לידי העותרת המסמכים אשר עמדו לרשות מנכ"ל משרד הפנים בעת שקיבל את החלטתו.

העותרת פנתה בעתירה לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים (עת"מ 485/07). בית המשפט (השופט מ' סובל) הורה על מחיקת העתירה על הסף, לאחר שקבע (בהחלטה מיום 28.5.07) כי בית המשפט לענינים מינהליים נעדר סמכות לדון בה, וזו מסורה לבית המשפט הגבוה לצדק. על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים הוגש ערעור לבית משפט זה (עע"מ 5642/07). בפסק דין מיום 9.10.07 נמחק הערעור, תוך שהוסכם כי אם העתירה שלפנינו תידחה מן הטעם שהסמכות לדון בה נתונה לבית המשפט לענינים מנהליים "יחזור הערעור שבכאן על כנו והמשיבים יסכימו לקבלתו". ביום 29.5.07 הוגשה העתירה שלפנינו. מלכתחילה היו המשיבים לעתירה משרד הפנים והממונה על המחוז בלבד, ובהמשך הדברים צורפה גם המשיבה 3 (להלן: העירייה) כמשיבה.

טענות הצדדים

5.       העותרת מבקשת את ביטולה של החלטת המנכ"ל, ובפיה שורה ארוכה של טענות. בתמצית, משיגה העותרת על הקריטריונים לפיהן נבחנה בקשתה; על הקביעה כי היא אינה עומדת בקריטריונים השונים; ועל כך שמשרד הפנים לא ראה לסטות בעניינה מהוראות הנוהל. עוד נטען כי ההחלטה אינה סבירה ואינה מידתית, שכן בגדרה בוטל "באופן מיידי ומלא" הפטור שניתן לעותרת במשך עשרות שנים ועליו היא הסתמכה. נוסף לאלה טוענת העותרת לפגמים מהותיים שנפלו בהליך קבלת ההחלטות. הודגש כי לא נערך לעותרת שימוע כדין וכי נפלו פגמים בתשתית העובדתית שעל יסודה התקבלה ההחלטה. מכאן הסעד החלופי שנתבקש בעתירה - להחזיר את עניינה של העותרת לבחינה מחדש.

          המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות. לטענתם, החלטת המנכ"ל הינה החלטה סבירה ומידתית ואין עילה להתערב בה. הודגש, כי הבחינה המחודשת של הפטור ההיסטורי שהוענק לעותרת נערכה באופן בו נבחנות בקשות חדשות המוגשות כיום - וזאת בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה. העותרת אינה עומדת ברבים מהקריטריונים הרלוונטיים לבחינת בקשתה ואין הצדקה לקבוע בעניינה קריטריונים ייחודים או לסטות מן הקריטריונים שנקבעו. המשיבים ממשיכים וטוענים כי החלטותיהם ניתנו כדין, לאחר שמיעת טענותיה של העותרת בהרחבה, הן בעל-פה, הן בכתב. לשיטתם, בוצע הליך שימוע חריג מבחינת היקפו, ולא נפל בו כל פגם.

          העירייה סבורה אף היא כי דין העתירה להידחות. נטען כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים, אשר תוקפם נבחן ואושר על ידי בית המשפט בעניין עיריית רחובות. הוסף, כי אם ייקבע שיש להורות למשיבים לבחון מחדש את הבקשה, יש לערוך את הבחינה האמורה באופן שכל נכס שבגינו נתבקש פטור יבחן בנפרד; ולחילופין, יש לבחון את הנכסים הנמצאים בתחום העיר תל-אביב-יפו במובחן משאר הנכסים בהם מחזיקה העותרת, שכן לפעילות העותרת בתחום העיר יש פן עסקי מובהק. העירייה מדגישה כי למתן הפטור לעותרת יש השלכות תקציביות ניכרות, נוכח היקף הנכסים שהיא מחזיקה.

הערה מקדמית - הסמכות העניינית

6.       בראשית הדברים נתייחס לשאלת הסמכות העניינית לדון בעתירה שלפנינו. כאמור, העתירה הוגשה תחילה לבית המשפט לענינים מינהליים, אך זה קבע כי הוא נעדר סמכות לדון בה, וכי זו מסורה לבית המשפט הגבוה לצדק. לעמדתנו, קביעתו של בית המשפט לענינים מינהליים בדין יסודה. בהתאם להוראת סעיף 5(1) ופרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס - 2000 מוסמך בית המשפט לענינים מינהליים לדון בעתירה ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד" (הדגשה נוספה). עניינה של העתירה שלפנינו ב"החלטת שר הפנים", ואין נפקא מינה שזו נתקבלה על ידי גורם מטעמו אליו הואצלה הסמכות. אצילת הסמכות אינה מוציאה את הסמכות מידי הרשות המוסמכת שנקבעה בחוק, אלא רק משנה את האורגן של הרשות המוסמכת. החלטת המנכ"ל הינה אפוא בבחינת החלטת השר בהקשר בו עסקינן (בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, פ"ד נא(5) 385, 393 (1997)). לפיכך - ומבלי שנידרש לשאלת הדין הרצוי בעניין חלוקת הסמכויות בעניין זה - הסמכות לדון בעתירה שלפנינו מסורה לבית משפט זה, ולא לבית המשפט לענינים מינהליים (השוו: בג"ץ 7990/07 הקרן לזיכרון לואיז ווטרמן וייז נ' שר הפנים (לא פורסם, 2.10.2007)). 

דיון

7.       המחלוקת המונחת לפתחנו דורשת מענה לשתי סוגיות עיקריות. האחת, עניינה בהחלטה שהתקבלה לגופה. השנייה, עניינה בטענות העותרת לפגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה. נבחן את הסוגיות כסדרן.

פטור מארנונה ל"מוסד מתנדב לשירות הציבור"