לא ייערכו הסדרי פשרה עם בני העדה הבדואית כאשר הקרקע הנתבעת אינה רשומה על שם המדינה

הנשיאה ד' ביניש:

1.        מינהל מקרקעי ישראל (להלן גם: המינהל) נוקט מזה שנים רבות, על-פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל (להלן גם: המועצה), במדיניות של הסדרי פשרה עם תובעים בני העדה הבדואית, אשר הגישו תביעות בעלות על מקרקעין באזורים שונים בנגב. בהתאם למדיניות זו מעניק המינהל לתובע בהליך ההסדר פיצוי כספי וקרקע חלופית בתמורה למחיקת התביעה לבעלות בקרקע. תכליתה של מדיניות זו הינה להאיץ את הסדר הקרקעות באזורים שונים בנגב על דרך רישומן על שם המדינה, תוך הגשמת מדיניות פיתוח ישובי הבדואים באזורים המיועדים לכך בנגב. אופן יישומה של מדיניות זו על ידי המינהל נקבע בהחלטותיה השונות של המועצה. בהחלטות אלה נקבע, בין השאר, כי תנאי להסדרי פשרה הוא שהקרקע הנתבעת אינה רשומה על שם המדינה.

           חרף התנאי האמור, הגיע המינהל להסדר פשרה עם המשיב 4, בן דודם של העותרים (להלן: בן הדוד). זאת, על אף שהקרקע שנתבעה על ידו הייתה רשומה על שם המדינה. עם זאת, לאחר מספר שנים סירב המינהל להגיע לפשרה עם העותרים בעתירה שלפנינו, אשר הגישו תביעת בעלות על חלק אחר בתחומיה של אותה קרקע, בטענה כי הסדר הפשרה עם בן הדוד מקורו בטעות ביישום הדין. השאלה המרכזית בה עלינו להכריע בעתירה זו היא האמנם, כטענת העותרים, נהג בהם המינהל שלא כדין.

רקע עובדתי - הסדרי הפשרה עם תובעי קרקעות בנגב בני העדה הבדואית

2.        בטרם נדון בנסיבות הקונקרטיות של העניין שלפנינו, נעמוד בקצרה על עיקריה של מדיניות הסדרי הפשרה עם תובעי קרקעות בנגב בני העדה הבדואית, כפי שהוצגו לנו על ידי המדינה.

           כאמור לעיל, לטענת המדינה המינהל פועל מזה שנים רבות לשם הסדרת הבעלות בקרקעות בנגב, וזאת בהליכים שונים לפי פקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], תשכ"ט-1969 (להלן: פקודת ההסדר). במסגרת הליכים אלה הוגשו על ידי בדואים בנגב אלפי תביעות בעלות הנוגעות לשטחים בהיקף של מאות אלפי דונמים. עמדתה המשפטית של המדינה ביחס לתביעות לגופן הינה כי קרקעות אלה הן בבעלותה שכן מדובר בקרקעות, שאינן בבעלות התובעים או אדם אחר, בהיותן מסוג מוואת; אולם בשל רצון להימנע מעימות משפטי עם הבדואים בנגב החליטה ממשלת ישראל בשנת 1976 כי המסלול העדיף לקביעת הבעלות באיזורים השונים בנגב הוא על דרך הסדרי פשרה כמתואר לעיל ולא על דרך ניהול הליכים לפי פקודת ההסדר.

           במסגרת מדיניות זו מינה המינהל את המשיבה 1 (להלן: מנהלת הבדואים) לטיפול בתביעות הבעלות במקרקעין במגזר הבדואי. זאת בכפיפות, כמובן, להחלטות המועצה שהיא הגוף המוסמך להנחות את המינהל בפעולתו. ההחלטה הראשונה של המועצה בנושא זה הייתה החלטה 585 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע ופיצויים לבדואים בדרום (15.3.1993) (להלן: החלטה 585). בהחלטה זו נקבעו מחירי קרקעות ופיצויים לבדואים בנגב על דרך טבלאות תשלומים להסדר קרקעות ופינוין. לפי ההסדר הבסיסי שנקבע בהחלטה התובע יהיה זכאי לפיצוי כספי ולקרקע חלופית בתמורה לפינויו מהשטח הנתבע ולמשיכת התביעה שהגיש לפי פקודת ההסדר. יצוין עוד, כי בהחלטה זו לא נקבע באילו מקרים יש להגיע להסדר פשרה ובאילו מקרים אין לעשות כן.

           בשנת 1997 קיבלה המועצה את החלטה 813 אשר החליפה את החלטה 585 הנ"ל (החלטה 813 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע ופיצויים לבדואים בדרום (9.10.1997) (להלן: החלטה 813)). בהחלטה זו קבעה המועצה לראשונה כי המינהל מוסמך להגיע להסדר פשרה אך ורק כאשר הקרקע הנתבעת אינה רשומה על שם המדינה (להלן גם: תנאי אי-הרישום). תנאי דומה לא נקבע, כאמור, בהחלטה 585. הנושא שב ועלה במועצת מקרקעי ישראל ונתקבלו בזו אחר זו שורה של החלטות.

           כך גם החלטה 813 הוחלפה בהחלטות מאוחרות שבאו האחת תחת רעותה: החלטה 932 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע פיצויים ומגרשי בניה לבדואים בנגב (24.6.2002) (להלן: החלטה 932), החלטה 996 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע פיצויים ומגרשי בניה לבדואים בנגב (4.3.2004) (להלן: החלטה 996) והחלטה 1028 של מועצת מקרקעי ישראל מחירי קרקע פיצויים ומגרשי בניה לבדואים בנגב (2.5.2005) (להלן: החלטה 1028).

           לענייננו חשוב להדגיש כי התנאי שנקבע לראשונה בהחלטה 813, לפיו אין על המינהל להתפשר עם הטוענים לבעלות בקרקע שנרשמה על שם המדינה, נשתמר במהותו אף בהחלטות המאוחרות להחלטה 813 (החלטה 932 והחלטה 996). בהחלטה 1028, שהיא ההחלטה האחרונה שנתקבלה בהקשר זה, נקבע כי אחד התנאים לקבלת פיצוי הוא ש"הקרקע בגינה הוגשה התביעה אינה מוסדרת", ובכך הורחב התנאי האמור.

עיקרי העובדות והשתלשלות העניינים בעתירה שלפנינו

3.        העותרים הינם תשעה אחים ואחיות, בני שבט טראבין. בני המשפחה נמנים עם בני העדה הבדואית שנקטו בהליכים לפי פקודת ההסדר. לטענתם, אבי המשפחה היה הבעלים המשותף, יחד עם שני אחיו, של מקרקעין המשתרעים על שטח של כ- 6,300 דונם באזור באר שבע ואופקים. לפי הטענה, עד להקמת המדינה המשפחה התגוררה בקרקע, אולם עם קום המדינה ביקשו גורמי הבטחון מהמשפחה לפנות את השטח, תוך שהובטח כי היא תוכל לשוב ולהתגורר בו בעתיד.

           על-פי השתלשלות העובדות הרלוונטיות העולה מכתבי הטענות, בשנת 1971 פירסם פקיד ההסדר הודעה המודיעה על הוצאת צו הסדר מכוח פקודת ההסדר באזור בו מצויים אותם מקרקעין שהעותרים טוענים להם. בהמשך להודעה זו הגישו העותרים בשנת 1972 שש בקשות מדידה (כנדרש לפי פקודת ההסדר), הנוגעות לחמישה אזורים שונים בתחומי המקרקעין הנזכרים. עם זאת, רק לגבי בקשת מדידה אחת מתוך השש התייצבו העותרים להליך הסימון והמדידה והגישו תזכיר תביעה (באיזור המכונה "ג'ביבאת") בעוד שלגבי חמש בקשות המדידה האחרות לא המשיכו העותרים את ההליכים לפי פקודת ההסדר. יצוין בהקשר זה כי בתצהירו מיום 12.11.2006 טען העותר 9 כי נמנע ממנו להשלים את הליך הסימון והמדידה באשר לחמש בקשות המדידה האחרות. לטענתו, בחלק מהמקרים סירבו כוחות צה"ל לאפשר לו לערוך את המדידה משום שבתחומי המקרקעין הנתבעים הוקם בסיס צבאי, ובחלק מהמקרים טענו בפניו נציגי המינהל כי אין ניתן למדוד את הקרקע אשר היתה זרועה באותה עת בחיטה. מכל מקום, אין חולק כי הלכה למעשה העותרים לא המשיכו בהליכי התביעה לפי פקודת ההסדר. יצוין עוד, כי על אף שלפי הבירורים שנערכו מטעם המדינה לצורך הדיון שלפנינו ניתנה לעותרים הזדמנות נוספת להתייצב להליכי המדידה והסימון של המקרקעין, הם לא עשו כן. לפיכך, סבר פקיד ההסדר כי בקשות המדידה ביחס לאזורים אלו נזנחו, ולכן לאחר קיום ההליך הפורמלי הנדרש בראשית שנות השמונים של המאה שעברה נרשמו בסופו של דבר המקרקעין באותם אזורים על שם המדינה. יש לציין עוד, כי רק בשנת 1996 ניסו העותרים להמשיך את הליך התביעה לפי פקודת ההסדר על דרך הגשת תזכירי תביעה. אולם, התביעות נדחו על ידי פקיד ההסדר אשר קבע כי אין בסמכותו להמשיך בהליך התביעה לפי הפקודה, שכן המקרקעין הנתבעים הוסדרו ונרשמו על שם מדינת ישראל.

           בשנת 2000 פנו העותרים למנהלת הבדואים, וביקשו לקבל פיצוי בתמורה לויתור על התביעות שהגישו, בזמנו, לפי פקודת ההסדר. בקשה דומה הוגשה אף מטעם בן דודם לגבי חלקו היחסי הנטען באותם המקרקעין. בקשות אלה הסתמכו על החלטות המינהל עליהן עמדנו, שהיו תולדה של החלטת הממשלה להעדיף הסדרי פשרה על פני ניהול הליכים משפטיים.

           כאמור, בשלב זה היו המקרקעין הנתבעים רשומים על שם המדינה, לאחר שפקיד ההסדר הגיע לכלל מסקנה כי התביעות לבעלות בהם נזנחו. עם זאת, ועל אף תנאי אי-הרישום האוסר על המשיבים 2-1 (להלן: המשיבים) להגיע להסדר פשרה במידה שהקרקע הנתבעת רשומה על שם המדינה (תנאי אשר קבוע היה באותה עת בהחלטה 813), הגיעו המשיבים ביום 11.10.01 להסדר פשרה עם בן הדוד, המשיב 4, אך עם העותרים לא נחתם בסופו של יום הסדר פשרה כלשהו. יצוין, כי הסיבה לכך שבאותה עת לא הגיעו המשיבים להסדר פשרה עם העותרים, בדומה לזה שנחתם עם בן הדוד, לא הובררה. העותרים טוענים כי כלל לא קיבלו תשובה בכתב לפנייתם בנוגע להסדר הפשרה, ואילו המשיבים טוענים כי העותרים סירבו להצעת הפשרה שהוצעה להם ועל כן הליך הפשרה בעניינם הופסק.

4.        כעבור כחמש שנים, בחודש פברואר 2005, במועד בו תנאי אי-הרישום היה קבוע בהחלטה 996, פנו העותרים למנהלת הבדואים בבקשה להסדר פשרה בתנאים דומים לאלה שעליהם הוסכם עם בן דודם בשנת 2001. בקשה זו נענתה בשלילה במכתבה של היועצת המשפטית של מנהלת הבדואים מיום 22.2.05. בתשובה לפניית העותרים נטען כי בשל תנאי אי-הרישום הקבוע בהחלטה 996, אין ניתן להגיע עם העותרים לפשרה. באשר להסכם שחתמו המשיבים עם בן הדוד בשנת 2001, אשר נחתם על אף תנאי אי הרישום, נטען כי הסכם זה היה תולדה של "ישום מוטעה ושגוי של הדין הנוהג", שכן המקרקעין הנתבעים היו רשומים כבר על שם המדינה. עם זאת, הביעה היועצת המשפטית של מנהלת הבדואים נכונות להתחיל בהליכי פשרה עם העותרים באשר לתביעתם לבעלות על מקרקעין באיזור "ג'ביבאת 61", שגם לשיטתם של המשיבים לא נזנחה על ידי העותרים.

טענות הצדדים

5.        בעתירה שלפנינו טוענים העותרים כי במועד בו נחתם ההסכם עם בן הדוד, לא הקפידו המשיבים על קיום תנאי אי-הרישום על שם המדינה כתנאי מחייב לשם הגעה להסדר פשרה, וזאת חרף החלטות המועצה בעניין זה. טיעון זה מסתמך בעיקרו על תצהירו של סגן יו"ר מינהלת הבדואים בין השנים 1996 ל-2000, מר אליהו עצמון (להלן: עצמון). בתצהיר זה נטען כי הסדר הפשרה שנערך בין המשיבים לבין בן הדוד לא היה תוצר של יישום מוטעה של הדין אלא חלק ממדיניות שנהגה אצל המשיבים להגיע להסדרי פשרה, אף אם הקרקע הנתבעת הייתה רשומה כבר על שם המדינה. לפי הטענה, על אף שמדיניות זו עמדה בסתירה לתנאי אי הרישום שנקבע בהחלטות המועצה שבאו תחת החלטה 585, סבורה הייתה מנהלת הבדואים בזמן כהונתו של עצמון כי יש להתעלם מתנאי זה. הסיבה לכך, לפי האמור בתצהירו של עצמון, היא כי המשיבים סברו בזמנו כי תנאי אי הרישום יוצר "הפליה בלתי הוגנת בין תובעים שהיו בעלי שטח אשר לא הוסדר לבין תובעים אחרים שלגביהם לא הוסדרו המקרקעין, וזאת כדי שלא תיווצר הפליה מטעמים טכניים". משכך, נטען כי גם בעניינם של העותרים היה על המשיבים להגיע עם העותרים להסדר פשרה תוך התעלמות מתנאי אי-הרישום.

           עוד טוענים העותרים, כי סירובם של המשיבים להגיע עמם להסדר פשרה נגוע בהפליה. לטענתם, גם בעניינם וגם בעניינו של בן הדוד עסקינן בחלקים שונים של אותם המקרקעין, אשר אף בזמן שנחתם הסדר הפשרה עם בן הדוד היו רשומים על שם המדינה. על פי הטענה, משנעתרו המשיבים לבקשת בן הדוד להתפשר עימו, היה עליהם להסכים ולהתפשר אף עמם, ומשסירבו לעשות כן נהגו הם בהפליה פסולה.