ירוק 2000 ד.ק ואח' נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר ואח'

השופט י' עמית:

           500 תרנגולות במוקד העתירה שלפנינו.

1. ענף הביצים בישראל מוסדר בחוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963 (להלן: חוק המועצה). סעיף 35 לחוק המועצה אוסר על ייצור ביצים ושיווקן על ידי מגדלים שלא קיבלו מכסה אישית "בתקופה שבה חלה מכסה ארצית להטלה". המכסה הארצית נקבעת בתקנות המועצה לענף הלול המתפרסמות בתחילת כל שנה אזרחית, ומסדירות את המכסות הארציות והאישיות שמוקצות לחקלאים עבור ייצור ביצים ושיווקן.

           בשנת 2018 נפלה תקלה, ותקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2018), התשע"ח-2018 (להלן: תקנות 2018) נכנסו לתוקף ב-3.1.2018, כשלושה ימים לאחר שפג תוקף תקנות 2017, כך שלתקופה קצרה לא היו בתוקף תקנות הקובעות מכסה ארצית. העותרים, בעלי חווה אורגנית באזור כפר ויתקין, ניצלו פער זמנים זה והעבירו בשעות הערב של ה-1.1.2018 חמש מאות מטילות ללול חופש שבנו מבעוד מועד, ושאושר לגידול פטמים. זאת, לאחר שבשנים 2017-2016 נדחו בקשותיהם לקבלת מכסת גידול מטילות. כשפנו העותרים למשיבה 2 (להלן: המועצה) על מנת לקבל "מספר מגדל" שיאפשר להם לשווק את הביצים, נענו כי אכלסו את הלול שלא כדין וכי בכוונת המועצה לפעול לפינויו.

           מכאן העתירה שלפנינו, במסגרתה התבקש בית משפט זה להורות למשיבים לאשר מכסת גידול ושיווק ביצים, בהינתן שאכלוס הלול נעשה במועד בו טרם נכנסו לתוקפן תקנות 2018. עוד נתבקשנו להורות על ביטול התנאים להקצאת מכסות למגדלים חדשים בתקנות 2018, בהיותן פוגעות בחופש העיסוק של יצרני ביצים ובשל הפלייתם לרעה של מגדלים חדשים.

טענות הצדדים והשתלשלות ההליך

2. במישור הפרטני, טענו העותרים כי מכיוון שביום אכלוס הלול לא הייתה בתוקף מכסה ארצית, ומכיוון שלתקנות אין תחולה רטרואקטיבית, הרי שבעת אכלוס הלול "לא הייתה כל הגבלה בת תוקף משפטי על גידול ביצים ללא מכסה". מכאן, שהלול אוכלס כדין ויש לאפשר להם גידול המטילות ושיווק הביצים. עוד טענו העותרים כי הסתמכו בפועלם על "מצג ברור וחד-משמעי" של מנכ"ל משרד החקלאות (להלן: המנכ"ל), בדמות שיחה שקיימו עמו ביום 1.1.2018. השיחה גובתה ביום 17.1.2018 במסרון, בו נכתב: "[...] אמרתי לך שניתן לגדל עופות להטלה ללא מכסה אם אוכלסו ב-01/01/2018".

3. תקנות 2018 הגדילו את המכסה הארצית ל-2,330 מליון ביצי מאכל לשיווק, חלף מכסת 2017 שעמדה על 2,250 מליון ביצים. במישור העקרוני, טענו העותרים כי המכסות הארציות שהוקצו בשנים האחרונות נמוכות מהביקוש בפועל, כך שהמדינה נאלצת לייבא ביצים מחו"ל, שם תנאי התברואה ירודים לכאורה, ולכך יש להוסיף את התופעה של הברחת ביצים לא מפוקחות לתחומי המדינה. על כן, סברו העותרים כי בהיבט של המחסור בביצים בשוק המקומי, ראוי לאפשר להם לייצר ביצים ולשווקן בהתאם לצרכי השוק הישראלי.

           העותרים הוסיפו כי גם אם מדיניות המכסות הארציות מוצדקת, יש ליישמה בצורה שוויונית, וללא תנאים ספציפיים כמו אלו שנקבעו בתקנות 2018. יצוין, כי התנאים לקבלת מכסה אישית על ידי מגדל חדש משתנים מעת לעת. בשנת 2018 הוקצו רוב המכסות החדשות (55 מתוך 65) "למגדלי פטם ביישובים שבהם מגדלים מטילות לפי מכסות" בהתמלא תנאים מסוימים (כמו מרחק של פחות מ-300 מטרים מלול מטילות מאוכלס), והיתרה "למגדלים חדשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית". בתקנות משנת 2017, הוקצו 15 מכסות אישיות, 5 למגדלים חדשים באזור עדיפות לאומית מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, 5 למגדלים חדשים ביישובים חדשים ו-5 למגדלים חדשים ביישובים סמוכי-גבול. בשנים שלפני כן, נקבע כי המכסות החדשות, למעט מכסות שהוקצו לבני מיעוטים, יוקצו למגדלים חדשים ביישובים באזור עדיפות לאומית. כל מגדל שהיה בעבר בעל מכסת ביצים זכאי אוטומטית למכסה אישית בהיקף שהוקצה לו בשנת התכנון הקודמת. מכך הסיקו העותרים כי תקנות המועצה לענף הלול מנוצלות לחלוקת מכסות למגדלים חדשים "באופן שרירותי", הפוגע בחופש התחרות, בחופש העיסוק ובזכויות לשוויון ולקניין באופן שאינו סביר ואינו מידתי. עוד נטען כי "התכלית האמיתית המסתתרת מאחורי תקנות 2018 הינה שימור מעמדם של היצרנים הוותיקים הקיימים בענף העופות (ביצים ופטם) ומניעת תחרות". העותרים יוצאים אפוא חוצץ כנגד עצם הטלת משטר של מכסות, נוכח ההגבלה על חופש העיסוק הנובעת מכך ועל רקע ביטול מכסות הייצור בענפי חקלאות אחרים במהלך השנים.