ירדנה קלדרון נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות ואח'

השופטת ד' ברק-ארז:

1.  שוכרת של דירה במסגרת של דיור ציבורי התגוררה בה במשך שנים ארוכות. במהלך השנים הועלו נגדה טענות שעניינן הפרה של תנאי השכירות ואף נשלחו לה דרישות לפינוי, אך לא נפתחו הליכים משפטיים בעניין. בהמשך, עקב מהלך של "פינוי-בינוי" היא נדרשה להתפנות מהדירה, כשאר דיירי הבניין, ושוכנה על ידי היזם בדירה חלופית. כעת, משנשלמה בניית הבניין החדש התעוררו מחדש המחלוקות בין הצדדים. האם זכאית השוכרת לרכוש את הדירה החדשה? לחלופין, האם היא זכאית לשוב ולהתגורר בשכירות בדירה זו, או לשכור דירה אחרת במסגרת הדיור הציבורי? אלה השאלות הנדרשות להכרעה בהליכים שבפנינו.

המסגרת הנורמטיבית: הדיור הציבורי ומצבים של "פינוי-בינוי"

2.  אקדים ואומר כי עניינה של המערערת, מעבר להיותו עניין פרטני, קשור גם בסוגיות עקרוניות הנוגעות ליישום הראוי של הדין בסיטואציות משבריות של שכירות בדיור הציבורי – בראש ובראשונה, השאלות הנוגעות לזכויות הדיירים במצבים שבהם דירתם ממוקמת בבניין שעובר הליך של פינוי-בינוי, וכן שאלות כלליות הנוגעות לפינוי מדיור ציבורי.

3.  מוסד הדיור הציבורי נועד, כידוע, לתכלית סוציאלית מובהקת – מתן מענה למצוקת הדיור וסיוע למי שידם אינה משגת לרכוש או לשכור דירה בשוק החופשי (ראו: עע"ם 3351/13 נתנאל נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור ולשיקום ולהתחדשות שכונות בת"א בע"מ, פסקה 6 (23.3.2014). להרחבה, ראו גם: נטע זיו "בין שכירות לבעלות: חוק הדיור הציבורי והעברת הון בין-דורית בפרספקטיבה היסטורית" משפט וממשל ט 411, 428-419 (2006)). הזכאות לדיור ציבורי נקבעת בהתאם לנוהל של משרד הבינוי והשיכון (להלן: משרד השיכון), כאשר הדירות עצמן מופקדות בידי חברות משכנות המנהלות אותן (ראו: נוהל משרד הבינוי והשיכון "הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי" (18.7.2007)).

4.  על רקע זה, יש לבחון את ההסדרים המיוחדים החלים על זכויותיהם של דיירים במסגרת הדיור הציבורי במצב המיוחד של קידום פרויקט פינוי-בינוי המחייב פינוי של הדירה שבה הם מתגוררים. יש להדגיש כי החלטה על פרויקט של פינוי-בינוי בבניין שבו ממוקמות דירות המושכרות לזכאי דיור היא החלטה בעלת השלכות משמעותיות על חייהם. המדינה כבעלת נכסים, ובשינויים המחויבים גם חברות הדיור הציבורי, נוהגות לשתף פעולה עם פרויקטים מסוג זה על מנת לאפשר התחדשות עירונית ומתן מענה לאזורים שבהם הבנייה היא ישנה ולא מתאימה לצורכי השעה. אולם, מבחינת הדיירים המתגוררים בדירות בתנאי דיור ציבורי זהו מצב משברי. ההחלטה מחייבת אותם לעזוב את המקום שלעתים שימש להם בית במשך שנים ארוכות (מבלי שיש להם "קול" בעניין). בהמשך לכך, מתעוררות שאלות הנוגעות לזכאותם לחזור למקום כאשר מסתיימת הבנייה החדשה, כמו גם שאלות נוספות הנוגעות להשפעה של הבנייה החדשה על גובה שכר הדירה שייגבה מהם (בהתחשב בכך שהדירות הן חדשות וגדולות יותר). כמו כן, באותם מצבים שבהם היו אלה דיירים שעמדו להם זכויות לרכוש את הדירה הישנה (בין מכוח מבצעי רכישה ובין מכוח החוק, כמפורט להלן) מתעוררת השאלה של "תרגום" זכויות הרכישה ביחס לנכס החדש.

5.  זכאות לרכישת הדירה – על רקע מגוריהם של הדיירים בדירות שהושכרו להם בדיור הציבורי לאורך שנים הוכרה זכאותם – בתנאים שונים – לרכוש דירות אלה. ככלל, הסוגיה של זכאות לרכישת דירות בדיור הציבורי על ידי דייריהם מוסדרת בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: חוק זכויות רכישה). חוק זה, שנחקק עוד בשנת 1998, נועד לאפשר לדיירי הדיור הציבורי לרכוש את הדירות שהם מתגוררים בהן בהנחה משמעותית ממחיר השוק. מסיבות שונות נכנס החוק לתוקף רק בשנת 2013. טרם חקיקתו וכניסתו לתוקף של חוק זכויות רכישה, רכישת דירות על ידי דיירים בדיור הציבורי הייתה נהוגה במסגרת מבצעי "קנה ביתך" תקופתיים (ראו למשל: עע"ם 7582/03מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון נ' רבוח, פ"ד נט(4) 481, 486-485 (2004); עע"ם 8616/06 כהן נ' עמידר – החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ, פסקה 10 (16.12.2007)).

6.  בין היתר, מסדיר חוק זכויות רכישה את סוגית הזכאות לרכישת דירות על ידי דיירים שפונו במסגרת פרויקט פינוי-בינוי, בסעיף 8(ב) שקובע כך:

"(1) הוראות חוק זה לא יחולו על דירה ציבורית שחברה לדיור ציבורי מעוניינת להרוס כדי לאפשר בניה מחדש על אותם מקרקעין, ובלבד שהחברה הגישה תכנית או בקשה להיתר בניה למוסד לתכנון בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), תוך שנה מהמועד שבו הגיש לה הזכאי בקשה לרכוש את הדירה הציבורית, ושלתקופת הבניה, שלא תעלה על שלוש שנים מהמועד האמור, הבטיחה לזכאי סידור חלופי סביר באותו אזור;

(2)   על אף האמור בפסקה (1), מי שהיה זכאי לרכוש את הדירה הציבורית שבה התגורר לפי הוראות חוק זה, במועד חתימת עסקת פינוי ובינוי או לגבי מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי לגבי מתחם פינוי ובינוי או במועד שבו ניתן היתר בנייה לביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה הריסת בניין קיים והקמתו מחדש בהתאם לתכנית החיזוק (תמ"א 38) או במועד השלמת הבנייה על אותם מקרקעין, יהיה זכאי לרכוש, מעת השלמת הבנייה, אחת מהדירות החדשות שנבנו על אותם מקרקעין שערכה וגודלה לא יפחתו מערך ומגודל הדירה הציבורית שבה התגורר, ומחיר הדירה החדשה, לצורך רכישתה, יהיה המחיר שהיה משלם השוכר בדירה הציבורית אילו היה רוכש אותה".