ולנסי נ' מדינת ישראל רשות רישוי למתקני גז ואח'

1. לפני כעשור התגלו במימיה הכלכליים של מדינת ישראל מאגרי גז שונים ובהם מאגר הגז המוכר כמאגר לוויתן. מאגר לוויתן, המצוי במרחק של כ-120 ק"מ מחופי ישראל, הוא הגדול מבין מאגרי הגז שהתגלו. גילוי מאגרי הגז וניצולם צפויים להביא למהפכה בתחום האנרגיה, להחלפת מקורות אנרגיה מזהמים במקורות אנרגיה נקיים יותר, לנתק את תלותה של המדינה במקורות אנרגיה חיצוניים ויקרים, ולהגדיל את הכנסות המדינה מתמלוגים ומסים.

2. מימוש הפוטנציאל בהפקת הגז הטבעי, מחייב הקמת תשתיות מורכבות; החל מתשתיות לשאיבת הגז, דרך תשתיות לטיפול בגז הגולמי, וכלה בתשתיות הולכה - ימיות ויבשתיות, להעברת התוצרים לצרכנים.

3. לצורך הקמת מערך התשתיות האמור, הוכנה ואושרה תכנית המתאר הארצית תמ"א 37/ח "קבלה וטיפול בגז טבעי - מתגליות בים ועד מערכת ההולכה הארצית". מדובר בתכנית החלה על שטח רחב ידיים ומקיפה את כל מערך התשתיות, הן הימיות והן היבשתיות. תכנית המתאר היא תכנית ארצית ברמה של תכנית מפורטת, כלומר היא מאפשרת הוצאת היתרי בניה להקמת המתקנים השונים.

4. העתירה המונחת להכרעתי כעת עוסקת אך ורק ביישום התכנית להקמת מתקני ההולכה והטיפול היבשתיים. במסגרת העתירה מבקשת העותרת, תושבת המושב דור, כי בית המשפט יתערב בהחלטות תכנוניות בנוגע לאישור תכנית הניהול הסביבתי שהוכנה לצורך מתן היתר בניה, ובהחלטות הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה להענקת היתרי בניה להקמת הצנרת להזרמת ולהולכת הגז הטבעי והקונדנסט (תוצר של הטיפול בגז הגולמי).

רקע

5. בשנת 2009 התגלו מאגרי הגז הטבעי בים המוכרים כמאגרי "דלית" ו"תמר". כאשר הובן כי מדובר במאגרי גז משמעותיים, הוחל בהכנתה של תכנית מתאר ארצית, ברמה של תכנית מפורטת, לחיבור מאגרי הגז למערכת הולכה ארצית. בשנת 2010 התגלה מאגר הגז "לוויתן" שהוא מאגר הגז הגדול ביותר. בעקבות זאת הוחלט במועצה הארצית לתכנון ולבניה להרחיב את תכנית המתאר כך שתחול על כל המאגרים שהתגלו או שיתגלו בעתיד. הליכי הכנת תכנית המתאר הארצית נמשכו על פני מספר שנים, והיו מעורבים בהם גורמים רבים (ראו את סקירת הליכי התכנון בפסק הדין בבג"ץ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (22/12/2015)). סופו של דבר, ביום 23/10/2014, אישרה ממשלת ישראל, בהתאם לסמכותה על פי סעיף 53 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, את התכנית שכונתה "תכנית מתאר ארצית - תמ"א 37/ח קבלה וטיפול בגז טבעי – מתגליות בים ועד מערכת ההולכה הארצית" (החלטת ממשלה מס' 2112) (להלן: התכנית הארצית).

6. התכנית הארצית היא תכנית ברמה מפורטת, כלומר תכנית אשר מאפשרת הוצאת היתר בניה מכוחה. מדובר בתכנית מתאר ייחודית, המתפרשת על פני שטח עצום בים וביבשה, והיא חלה על כל המתקנים הדרושים - החל מנקודת השאיבה בים ועד למערכת ההולכה, ומתקני האגירה. בבג"ץ 8077/14 הנ"ל מבהיר בית המשפט העליון (פסקה 1):

עוד ראוי להקדים ולומר כי תמ"א 37/ח היא פלטפורמה תכנונית ייחודית שטרם נראתה במקומותינו. ייחודה איננו רק בהיקפיה המרחביים אלא גם בניסיונה ליתן מענה למגוון רחב ביותר של צרכים תכנוניים ארוכי טווח. כך, התכנית ביקשה להניח כבר היום מסגרת תכנונית שתכיל את כל מתווי הפיתוח האפשריים למאגרי גז, על בסיס הידע המדעי והטכנולוגי הקיים והעתידי; ולהבטיח מענה תכנוני לכל מודל ייצור והפקה שבו עשוי לבחור יזם, ובתמהילים אפשריים שונים של פיזור המתקנים בין הים לבין היבשה. במקביל, ועל מנת ליצור וודאות עסקית ותכנונית עבור יזמי הגז, ביקשה התכנית להיות מפורטת במידה המאפשרת לתת היתרי בניה ישירות מכוחה מבלי שתידרש הפקדת תכנית מפורטת ביחס לכל מתקן ומתקן שתתבקש הקמתו. מורכבות זו הביאה להכללת כלים תכנוניים גמישים בתכנית אשר יופעלו בשלב היתר הבניה ויצרו את החוליה המקשרת בין הוראות התכנית הכוללת לצרכים הקונקרטיים של מתקן מסוים.

7. גם לאחר אישור התכנית הארצית הועלו כנגדה השגות והתנגדויות שונות אשר נדונו בהרחבה בבית המשפט הגבוה לצדק בבג"ץ 8077/14 הנ"ל. בסופו של דיון, דחה בית המשפט את מרבית ההשגות על התכנית למעט בשני עניינים; הצורך באישור המועצה הארצית לתמהיל הפיתוח; אי עיגונה של החלטת המועצה הארצית ליתן עדיפות לטיפול מרבי בים בהוראת התכנית. למרות שבית המשפט מצא כי נפלו פגמים בנוגע לאישור התכנית בשני עניינים אלו נדחתה העתירה תוך מתן ארכה למועצה הארצית להתייחס לנושאים האמורים. כפי שניתן לראות, הנושאים שבהם נדרשה המועצה הארצית לשוב ולדון נוגעים אך ורק למתקנים הימיים, והם אינם רלבנטיים להליך הנוכחי. מכל מקום, גם נושאים אלו נדונו והוסדרו על ידי המועצה הארצית.

8. ההליך הנוכחי עוסק רק במתקנים היבשתיים. גם הוראות התכנית הארצית ביחס למתקנים יבשתיים נדונו בבית המשפט הגבוה לצדק בתיק בג"ץ 8077/14 הנ"ל, ובית המשפט מצא כי אין מקום להתערב בהן. בית המשפט קבע כי התכנית הארצית עונה על האיפיונים הנדרשים מתכנית מתאר ארצית מפורטת, לפחות בכל הנוגע למתחמים היבשתיים. בפסקה 70 לפסק הדין נאמר: