הפחתת קצבת שארים לאלמנת ראש המועצה של סביון לאחר שלוש עשרה שנה

בפניי עתירה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 13.6.07, שבו התקבל ערעורו של המשיב 1 (להלן: המשיב) על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בנוגע לשיעור הקצבה שלה זכאית העותרת, אלמנתו של פרופ' לזלי שנן ז"ל, שכיהן כראש המועצה המקומית סביון בין שנת 1983 לשנת 1989.

          ההוראה החקיקתית שעל פרשנותה נסבה המחלוקת בין הצדדים מצויה בסעיף 6 להחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977, שנתקבלה על ידי ועדת העבודה של הכנסת מכוח סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977 (להלן: ההחלטה). סעיף 6 הנ"ל, כנוסחו במועד הרלוונטי למקרה דנן, קבע כדלקמן:

"ראש רשות לשעבר שחדל לכהן אחרי שהגיע לגיל 50 תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיפים 5 ו-7 בשיעור של 2% מהמשכורת הקובעת בעד כל שנת גילו שהיתה למעלה מחמישים בשעה שחדל לכהן".

          השאלה שעמדה במוקד המחלוקת שבין הצדדים הייתה האם יש לפרש את סעיף 6 להחלטה כקובע שראש רשות מקומית שפרש זכאי לתוספת לקצבה בשיעור של 2% מהמשכורת הקובעת עבור כל שנה משנות חייו שהיא מעל גיל חמישים, או שמא הוא זכאי לתוספת בשיעור האמור רק עבור כל אחת מהשנים (מעל גיל 50) בהן כיהן בפועל כראש הרשות המקומית. בשנת 1989, עת פרש בעלה המנוח של העותרת מכהונתו כראש המועצה המקומית סביון, קבע מנכ"ל משרד הפנים כי יש לפרש את סעיף 6 להחלטה כמתייחס לכל שנה משנות חייו של ראש הרשות המקומית שהיא מעל גיל 50 ללא קשר למספר שנות הכהונה בתפקיד. נוכח העובדה שבעלה של העותרת פרש מתפקידו בגיל 67 קבע מנכ"ל משרד הפנים כי הוא זכאי לתוספת לקצבה בשיעור של 34% ממשכורתו הקובעת (כך ששיעור הקצבה הכולל שלו עמד על 55% ממשכורתו הקובעת). קביעה זו נעשתה בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה באותה עת, שפירש את סעיף 6 להחלטה כקובע זכות לתוספת קצבה רק עבור שנות הכהונה בפועל כראש רשות מקומית ולא עבור כל שנה מעל גיל 50. למרות האמור על פי החלטת מנכ"ל משרד הפנים, קיבל בעלה של העותרת קצבה בשיעור של 55%, עד לפטירתו ביום 3.8.01. לאחר פטירתו קבע משרד הפנים כי העותרת זכאית להמשיך לקבל קצבת שארים בשיעור של 55%. אולם, ביום 1.8.02 נשלחה לעותרת הודעה שבה נמסר לה כי זכאותה לקצבת שארים הופחתה לסכום של 30.83% ממשכורתו של בעלה המנוח, וזאת בנימוק ששיעור הקצבה שאושר לבעלה עם סיום כהונתו היה בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. על החלטה זו הגישה העותרת ערעור לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. בית המשפט המחוזי (השופטת ש' דותן) קבע כי ישנה רק פרשנות אפשרית אחת לסעיף 6 להחלטה, ולפיה חישוב תוספת הקצבה לראש רשות מקומית שסיים את כהונתו מעל גיל 50 צריך להיעשות לפי גילו של אותו אדם וללא קשר למספר השנים בהן כיהן בתפקידו; ולפיכך קבע בית המשפט המחוזי כי העותרת זכאית לקצבת שארים בשיעור ששולם לה עד להחלטת משרד הפנים להפחית את שיעור הקצבה. ערעור, שהגיש המשיב לבית משפט זה, על פסק דינו של בית המשפט המחוזי התקבל; פסק הדין שניתן בערעור הנזכר הוא נשוא העתירה לדיון נוסף שבפניי.

 פסק הדין נשוא העתירה ניתן מפי השופט ס' ג'ובראן ובהסכמת השופטים א' רובינשטיין וד' חשין. בפסק דינו קבע השופט ג'ובראן כי המשיב לא היה רשאי לפרש את סעיף 6 להחלטה בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. זאת, משום שחוות דעתו של היועץ משפטי לממשלה (ובמקרה דנן המשנה ליועץ) בנוגע לשאלה משפטית מסוימת היא העמדה המשפטית המחייבת את רשויות השלטון. לפיכך, קבע השופט ג'ובראן כי החלטתו המקורית של המשיב בנוגע לשיעור הקצבה לו היה זכאי בעלה המנוח של העותרת הייתה שלא כדין. אף לגופו של עניין קבע השופט ג'ובראן כי פרשנותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לסעיף 6 להחלטה היא הראויה בעיניו. זאת, נוכח סביבתו החקיקתית של הסעיף המתייחסת (בסעיפים 5 ו-7 להחלטה) לתקופת הכהונה של ראש הרשות המקומית, וקיומן של הוראות חקיקתיות דומות בנוגע לשיעור הגמלה של נושאי מישרה אחרים (שרים וחברי כנסת), שחישוב הגמלה בהן נעשה בהתאם למשך הכהונה בתפקיד הרלוונטי. השופט ג'ובראן הוסיף עוד כי פרשנותו המקורית של המשיב אף אינה מתיישבת עם עקרון השוויון, שכן היא מביאה למצב שבו שני ראשי רשויות מקומיות שסיימו את כהונתם מעל גיל 50 וכיהנו תקופה זהה בתפקידם יהיו זכאים לשיעורי גמלה שונים, אם סיימו את כהונתם בגילאים שונים, וזאת על אף שבפני שניהם ניצב קושי דומה להשתלב מחדש בשוק העבודה.

סוגיה נוספת אליה נדרש השופט ג'ובראן בפסק דינו הינה האם רשאי היה המשיב לחזור בו מהחלטתו בנוגע לשיעור הגמלה, לאחר שחלפו כשלוש-עשרה שנה ממועד קבלת ההחלטה. השופט ג'ובראן ציין כי סמכות זו לשינוי החלטתה של הרשות המנהלית מבוססת על הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981; אולם, בבואה להפעיל את סמכותה זו על הרשות להתחשב בכל השיקולים הרלוונטיים, ובמיוחד בצורך ביציבות ובהגנה על ציפיותיהם הלגיטימיות של האזרחים ביחס להחלטותיהן של רשויות המינהל. במקרה דנן קבע השופט ג'ובראן כי ההחלטה שהרשות מעונינת לשנות ניתנה בניגוד לחוק, ולכן רשאית הרשות לחזור בה מהחלטתה (ראו ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לז(1) 337, 352-351); אולם, הוא הוסיף כי לא בכל מקרה בו מדובר בהחלטה שנתקבלה בניגוד לחוק תוכל הרשות לשנות את ההחלטה, והדבר ייעשה בהתאם לאיזון האינטרסים השונים בנסיבות המקרה הספציפי. בנסיבות המקרה דנן מצא השופט ג'ובראן כי יש לאפשר למשיב לחזור בו מההחלטה לעניין שיעורי הקצבה, וזאת הן בשל האינטרס הציבורי הקיים בתיקון החלטה שנתקבלה בניגוד לחוק והן נוכח האינטרס הציבורי בכך שהעותרת לא תקבל כספים מהקופה הציבורית שאינה זכאית להם על-פי חוק. כן ציין השופט ג'ובראן כי המשיב התחשב בציפיותיה הלגיטימיות של העותרת, כאשר קבע כי ההחלטה לתקן את שיעור הקצבה תחול רק מיום מתן ההחלטה ואילך, ולא חייבה להשיב את הסכומים שקיבלה בעבר בניגוד לחוק. מכאן העתירה לדיון נוסף שבפניי.

          לטענת העותרת יש לקיים דיון נוסף בפסק הדין נשוא העתירה משום שיש לו השלכות משמעותיות החורגות מהמחלוקת שבין הצדדים לעתירה. לטענת העותרת, פוגע פסק הדין בעקרון העל של הפרדת הרשויות שכן פרשנותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לסעיף 6 להחלטה מנוגדת ללשון הסעיף האמור, ובכך שבית המשפט אימץ פרשנות זו וקבע שהיא המחייבת את הרשות הוא פעל בניגוד למטרת המחוקק, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטה. כן טוענת העותרת כי בפסק דין נשוא העתירה נקבעה הלכה חדשה ומרחיקת לכת, לפיה הרשות רשאית לשנות את החלטותיה ללא כל מגבלת זמן ותוך התעלמות מוחלטת מהסתמכותו של האזרח שפעל בהתאם לאותן החלטות. העותרת טוענת עוד כי פסק הדין מעורר שאלות בנוגע להפעלת הדוקטרינה של השתק מכוח הבטחה נגד הרשות המינהלית. בנוסף טוענת העותרת כי התוצאה אליה מביא פסק הדין אינה צודקת; וזאת, בין היתר, נוכח גילה של העותרת ונסיבותיה האישיות.

          דין העתירה לדיון נוסף להידחות. בניגוד לטענות העותרת לא נקבעה בפסק הדין הלכה כלשהי בכל הנוגע לעקרון הפרדת הרשויות בשיטתנו המשפטית או לסמכותה של רשות מינהלית לשנות מהחלטות קודמות שלה. פסק הדין התבסס על פסיקתו הקודמת של בית המשפט זה באשר למעמדה המחייב כלפי רשויות המינהל של עמדתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה (ראו: בג"ץ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה, פ"ד נב(2) 222, 240-239; בג"ץ 4886/06 עיריית באר שבע נ' שר הפנים (טרם פורסם)). כן נסמך פסק הדין על ההלכה המבוססת במשפטנו המינהלי בכל הנוגע לסמכותה של הרשות המינהלית לחזור בה מהחלטה קודמת שנתקבלה שלא כדין (ראו ע"א 433/80 הנ"ל). פסק הדין נשוא העתירה אף לא קבע הלכה כלשהי בנוגע להפעלת דוקטרינת ההשתק מכוח הבטחה כלפי הרשות המינהלית, ולמעשה סוגיה זו כלל לא נדונה בפסק הדין. אף מבחינת מידת הצדק איני רואה במקרה דנן הצדקה כלשהי לקיום דיון נוסף בפסק הדין, וזאת במיוחד נוכח העובדה שהחלטתו של המשיב בנוגע להפחתת שיעורי הקצבה הוחלה ממועד קבלת ההחלטה ואילך, והעותרת לא נדרשה להשיב את הסכומים שקיבלה קודם לכן שלא כדין. לפיכך, לא מתקיימים במקרה דנן התנאים הקבועים בסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, לקיום דיון נוסף בפסק דין של בית המשפט העליון.

          אשר על כן, העתירה נדחית.

          ניתנה היום, ב' בחשון התשס"ח (14.10.2007).

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.    דז

מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: