העליון: לעירית ירושלים תקצבנה עוד עשר שנים למימוש מטרת נכס שהופקע לפני 40 שנה. - פסקדין

השופטת א' חיות:

          זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (סגן הנשיא השופט ד' חשין) אשר דחה עתירה שהגיש המשיב לביטול הפקעה, אך קבע כי על המערערות, עירית ירושלים (להלן: העיריה) והועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן: הועדה המקומית או הועדה), לממש את מטרת ההפקעה בתוך ארבע שנים.

העובדות הצריכות לעניין

1.       המשיב הינו בעלים של דירה בת שלושה חדרים וחצר בבניין המצוי ברחוב ... בירושלים, הידועה כחלק מחלקה 48 בגוש 30040 (להלן: הנכס). ביום 8.12.1966 פורסמה תב"ע מס' 927א' למתן תוקף, ובמסגרתה יועדו המקרקעין שבהם מצוי הנכס לדרך ציבורית קרי: הרחבת הכביש שבשדרות בן צבי. בהתאם, פרסמה הוועדה המקומית ביום 6.2.1969 הודעה בדבר הפקעת הנכס לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן: הפקודה), וביום 17.7.1969 פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודה על הקניית הנכס לעיריה.

          בעקבות מהלכים אלה הגישו המשיב ואשתו ביום 28.9.1969 תובענה על דרך המרצה נגד הועדה המקומית, בה עתרו לבטל את ההפקעה או לחלופין להעמיד לרשותם דיור חלופי ולחלופי חלופין, לשלם להם פיצויים (המ' 1344/69). העיריה והועדה המקומית מצידן הגישו ביום 2.3.1972 תביעה נגד המשיב ואשתו ונגד המחזיק בדירה שעל גג הנכס, יצחק קארה (להלן: קארה), בה עתרו לפינוי הנכס ולקבלת החזקה בו ובמקרקעין (ת"א 1335/72). סמוך לאחר מכן, ביום 2.5.1972 הגיעו הצדדים להסכם פשרה (להלן: הסכם הפשרה) בו נקבע, בין היתר, כי עירית ירושלים תעמיד דיור חלופי לעותר ולאשתו וכן לקארה, והדבר ייעשה בהתאם לקביעות שיקבעו הבוררים שמונו במסגרת אותו הסכם. כן נקבע בהסכם כי לאחר שהעיריה תמלא את כל התחייבויותיה לפיו יפנו המשיב, אשתו וקארה את הנכס והוא ירשם על שם העיריה. בהחלטתם מיום 2.5.1973 קבעו הבוררים המוסכמים כי על העיריה והועדה המקומית לרכוש חלקה ברחוב ... ולבנות עליה בנין בן שתי קומות בהתאם לפרטים שאותם ציינו, ועוד קבעו הבוררים כי שמורה למשיב, לאשתו ולקארה הזכות לבקש תשלום פיצויים במקום דיור חלופי. סכום הפיצוי שנקבע לגבי המשיב ואשתו בהקשר זה הועמד על סך של 255,000 ל"י.

2.       העיריה רכשה את החלקה ברחוב ... והחלה בהליכים לאישור הבנייה, אך דיירים המתגוררים בסמוך (להלן: הדיירים) הגישו נגד העיריה והועדה המקומית ונגד המשיב, אשתו וקארה תביעה בבית משפט השלום בירושלים (ת"א 4537/74) בה עתרו למתן צו מניעה קבוע האוסר על עבודת הבניה. כמו כן עתרו הדיירים לצו מניעה זמני האוסר על הבניה עד להכרעה בתביעה. בית משפט השלום נעתר לבקשת הדיירים והוציא צו מניעה זמני, כמבוקש, אך ביום 1.3.1976 דחה את התביעה העיקרית. הדיירים לא אמרו נואש והגישו ערעור על פסק הדין לבית המשפט המחוזי שהתקבל ביום 1.6.1977 ובפסק דינו הוציא בית המשפט המחוזי צו קבוע המונע את הבניה במקום (ע"א 73/76). בקשה למתן רשות ערעור שהגישו העיריה והועדה המקומית לבית משפט זה נדחתה ביום 22.11.1977 (המ' 546/77, הנשיא י' זוסמן). לאחר הדברים הללו נעשו נסיונות מצד המשיב, אשתו וקארה לחדש את הליכי הבוררות (הם פנו לעיריה בעניין זה בשנת 1979 ובשנת 1983), אך באותו שלב העדיפה העיריה שימונה שמאי מוסכם ובפועל לא חלה, אפוא, כל התקדמות בעניין פינוי הנכס.

3.       כעבור למעלה מעשור, ביום 23.3.1990, פנה המשיב באמצעות בא-כוחו לוועדה המקומית וביקש לבטל את ההפקעה. בבקשתו ציין כי שנים רבות לא נעשה דבר על מנת לפצותו בהתאם להסכם הפשרה, כי מטרת ההפקעה לא מומשה כעשרים שנה וכי הזנחת העניין מאז בקשתו משנת 1979 לחדש את הליכי הבוררות, מצביעה על כך שהועדה המקומית והעיריה ויתרו על ההפקעה. ביום 25.6.1990 הודיע היועץ המשפטי של העיריה למשיב כי ביטול ההפקעה "אינו עומד על הפרק" כיוון שהרשות המפקיעה אינה רשאית לבטל הפקעה לאחר שהמקרקעין המופקעים הוקנו לה לפי סעיף 19 לפקודה. עוד צוין כי המשיב הוא זה שבחר "שלא להביא את ההליכים שנקט בהם בשעתו לידי סיומם". משכך שב המשיב וביקש במכתב מיום 30.7.1990 לחדש את הליכי הבוררות ובתשובה מיום 16.9.1990 הפנה אותו היועץ המשפטי לממונה על הנכסים בעיריה.

          מגעים אלו לא הבשילו לכלל הסדר וביום 21.7.1993 הגישו העיריה והועדה המקומית לבית משפט השלום בירושלים תובענה נגד המשיב, אשתו וקארה בה עתרו למינוי בוררים או שמאי אשר יקבעו מהו הדיור החלופי או הפיצוי המגיע להם כנגד פינוי הנכס, ולחלופין עתרו לחידוש תביעת הפינוי שהוגשה על ידן בת"א 1335/72 (ה"פ 3501/93). בפסק דינו מיום 12.4.1994 דחה בית משפט השלום את התובענה בציינו כי הסמכות למנות בוררים נתונה לבית המשפט המחוזי על פי סעיף 12 לחוק הבוררות, תשכ"ח-1968. כמו כן, דחה בית משפט השלום את הבקשה לחידוש תביעת הפינוי בקובעו כי פסק הדין שניתן בת"א 1335/72 והחלטת הבוררים שניתנה במסגרת אותו הליך "סיימו למעשה לחלוטין את הליכי הפינוי ואף את הליכי ההפקעה" והם מהווים מעשה בית-דין. עוד קבע בית משפט השלום כי העיריה והועדה המקומית לא מילאו אחר הוראת סעיף 194 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (שעניינה מתן דיור חלוף) (להלן: חוק התכנון והבניה) ואף לא אחר הוראות פסק הדין והחלטת הבוררים שניתנו במסגרת ת"א 1335/72. ערעור שהגישו העיריה והועדה המקומית על פסק הדין נדחה ביום 26.10.1994 (ע"א 191/94), אך בית המשפט המחוזי העיר כי אין בכך כדי למנוע מהעיריה לעתור למינוי בוררים בכל הליך שייראה לה. לאחר הליכים אלו שבו הצדדים וניהלו משא ומתן לגבי גובה הפיצוי בגין ההפקעה, אך גם זו הפעם לא הגיעו לעמק השווה.

4.       בחלוף שתיים עשרה שנים נוספות שב המשיב ופנה לעיריה בבקשה לבטל את ההפקעה (ראו פנייתו מיום 15.1.2006), אך העיריה עמדה בסירובה ובמכתב מיום 26.6.2006 ציינה כי לאחר שקיבלה חוות דעת "של אגף תושי"ה ומחלקת הדרכים" אין בכוונתה לבטל את ההפקעה "ולוותר על השטח המיועד לצרכי ציבור". המערער מצידו מיאן להשלים עם תשובה זו והגיש ביום 22.7.2007 עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בה עתר להורות על ביטול הליכי ההפקעה של המקרקעין עליהם בנוי הנכס ומחיקת ההפקעה מפנקסי רישום המקרקעין.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

5.       בפסק דינו מיום 23.10.2008, עמד בית משפט קמא על כך שהרשות הציבורית חייבת לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה למימוש מטרת ההפקעה. עם זאת קבע כי ביטול הפקעה ייעשה רק במקרים חריגים בהם הרשות השלטונית השתהתה פרק זמן בלתי סביר וזנחה את מטרת ההפקעה, וכי גם כאשר נקבע שהרשות השתהתה יש לבחון את הנזק שייגרם לאינטרס הציבורי אם תבוטל ההפקעה מול הנזק שנגרם לפרט עקב השיהוי.

          במקרה דנן, כך קבע בית המשפט, השתהו העיריה והועדה המקומית במימוש מטרת ההפקעה. הוא עמד על כך שהן לא פעלו בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה וזאת בתקופה שבין שנת 1977 (בה נדחתה בקשתן לרשות לערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי שקיבל את תובענת הדיירים (המ' 546/77)) לשנת 1993 (בה הגישו תובענה למינוי בוררים ולחלופין לחידוש תביעת הפינוי (ה"פ 3501/93)), וכן בתקופה שלאחר שנת 1994 (בה נדחה ערעורן על פסק דינו של בית משפט השלום בה"פ 3501/93 הנ"ל (ע"א 191/94)). בית המשפט הוסיף וקבע כי מהחומר שבפניו עולה כי למצער עד לשנת 1990 רצה המשיב להגיע לפתרון מוסכם וביקש שימונו בוררים חלופיים אך באותו השלב לא היתה העיריה נכונה לשתף עימו פעולה על פי מתווה זה. בית המשפט הוסיף וציין כי קשה להימנע מן המסקנה שבחוסר המעש של העיריה בתקופות האמורות היא החמיצה את ההזדמנות להשיג שיתוף פעולה מצד המשיב וכי כיום הוא אינו מעוניין עוד בתשלום פיצויים ומבקש לחיות את שארית חייו בנכס.

          עוד קבע בית המשפט כי יש ליתן את הדעת לכך שמדובר בהפקעת בית מגורים, שעל פי סעיף 194 לחוק התכנון והבניה אין לפנותו אלא לאחר שהועמד "שיכון חלוף סביר" למתגוררים בו, או שולמו להם, על פי בחירתם, פיצויים היכולים לממן שיכון כאמור. אכן השימוש בזכות שמקנה סעיף 194 הנ"ל צריך שייעשה בתום לב ולא על מנת לנצלה לעיכוב הליכי ההפקעה, אך בפועל, כך קבע בית משפט קמא, עלולות ההגבלות שבסעיף זה לעכב את מימוש מטרת ההפקעה והן מהוות קושי נוסף במימושה. עוד עמד בית המשפט על טענת העיריה והועדה המקומית כי הצורך הציבורי בהפקעה לא התבטל, אלא התגבר וכי כתוצאה מהעקומה החדה שיוצר הנכס בכביש נאלצים נהגים לעצור עצירות פתע העלולות לגרום להתרחשותן של תאונות. המשיב מצידו טען כי העקומה מונעת תאונות משום שהיא גורמת להאטת המהירות לפני הצומת, אך טענתו זו לא נתמכה בחוות דעת מתאימה.

6.       בהתחשב במכלול הנסיבות הצריכות לעניין קבע בית המשפט כי לא ניתן להגיע במקרה דנן למסקנה שמטרת ההפקעה נזנחה, ובאיזון שבין הנזקים הנטענים על ידי הצדדים, נזקו של המשיב, כך הוסיף בית המשפט וקבע, אינו גובר על הנזק לאינטרס הציבורי. משכך, החליט בית המשפט לדחות את העתירה ככל שהדבר נוגע לסעד של ביטול ההפקעה.

          יחד עם זאת, הדגיש בית המשפט כי לא ניתן להתיר לעיריה ולועדה להמשיך ולהתנהל ללא מגבלת זמן במימוש מטרת ההפקעה, והוא הוסיף כי קציבת פרק הזמן למימושה צריכה להביא בחשבון שתי תקופות ביניים - זו שעד לקבלת החזקה וזו שמקבלת החזקה ועד למימוש מטרת ההפקעה. כן יש להביא בחשבון, כך נקבע, את התנגדותו של המשיב לעצם פינויו מהנכס, שכן התנגדות זו עלולה להשפיע על פרק הזמן שיידרש לקבלת החזקה. בנסיבות אלה קבע בית המשפט כי פרק זמן של ארבע שנים ממועד מתן פסק הדין צריך שיספיק לעיריה ולועדה לממש את מטרת ההפקעה, ועוד קבע כי אם העיריה והועדה לא יממשו את מטרת ההפקעה בתוך ארבע שנים תבוטל ההפקעה.

          מכאן הערעור שהגישו העיריה והועדה, המכוון כלפי פרק הזמן של ארבע שנים שנקצב להן למימוש מטרת ההפקעה.

טענות הצדדים

7.       העיריה והועדה טוענות כי גם כיום ישנו צורך ציבורי רב במימוש ההפקעה נשוא העתירה, והן מדגישות כי ההפקעה הנדונה אינה אלא חלק מהפקעה רחבה יותר המקיפה חלקות נוספות אשר נדרשה לצורך הרחבת כביש שדרות בן-צבי, שהינו עורק תחבורה ראשי המוביל מן השכונות הדרומיות של ירושלים אל היציאה מהעיר. לדבריהן, זהו כביש ישר לכל אורכו (למעט עקומות המתאימות למהירות המותרת), אך בשל חוסר יכולתן לתפוס חזקה במקרקעין נשוא הליך זה, נוצרה בכביש (בקטע שבין הצמתים עם רח' בצלאל ורח' רופין) עקומה חדה שאינה תואמת את ההנחיות לתכנון כבישים ומהווה מפגע בטיחותי. לטענתן קיים צורך ציבורי ממשי בביטול עקומה זו והדבר יתאפשר רק לאחר קבלת החזקה במקרקעין עליהן בנוי הנכס. העיריה והועדה המקומית שבות ומציינות כי הצורך הציבורי בהפקעה רק התגבר עם השנים שכן עומס התנועה בכביש שדרות בן-צבי גדל בשנים האחרונות.

          עוד טוענות העיריה והועדה כי לאורך השנים הן לא ויתרו על ההפקעה ופעלו למימושה כמיטב יכולתן, ניהלו לצורך כך הליכים משפטיים מרובים, ניהלו משא ומתן עם המשיב ואף שילמו לו פיצויי הפקעה שאינם שנויים במחלוקת עבור זכויות הבעלות בדירת המרתף המצויה בבנין נשוא ההליך ופינו דייר מוגן שהתגורר בה. העיריה והועדה מוסיפות ומציינות כי הן רכשו חלקה ברחוב הטייסים על מנת לבנות עליה בנין חלופי בהתאם לפסק הבוררים שניתן בזמנו, אך הבניה נפסקה בשל פסק הדין שניתן בתביעת הדיירים. מאחר שאחד הבוררים נפטר, לא ניתן היה לחדש את הליכי הבוררות בפני אותו הרכב לאחר הינתן פסק הדין בתביעת הדיירים ואילו המרצת הפתיחה שהגישו ובה עתרו, בין היתר, להורות על מינוי בוררים חלופיים נדחתה. בנסיבות אלה נוצרו עיכובים בלתי צפויים ובלתי נמנעים במימוש ההפקעה הנדונה אך נוכח הצורך הציבורי שהיה ונותר בהרחבת הכביש בשדרות בן-צבי, פעלו העיריה והועדה לטענתן למימוש ההפקעה בחלקות הנוספות שנדרשו לצורך הרחבתו ומחוסר ברירה, הרחיבו את הכביש ללא השטח שעליו בנוי הנכס. לעומת זאת, כך לטענתן, פעל המשיב בדרכים שונות למנוע את פינויו מהנכס ולעכב את מימוש ההפקעה ובנסיבות כאלו לא היה מקום לקצוב מועד מוגדר למימוש מטרת ההפקעה. עוד טוענות העיריה והועדה כי פרק הזמן הדרוש להן עד לקבלת החזקה בנכס אינו תלוי בהן. זאת משום שעליהן לנקוט באמצעים משפטיים נגד המשיב ונגד קארה המתנגד אף הוא לפינוי הנכס והן מוסיפות כי נראה שפרק הזמן שנקצב להן בהקשר זה אינו ריאלי, וכי לא ניתן משקל נכון למורכבות ולקשיים שבהם נתקלו נסיונותיהן לתפוס חזקה בנכס לאורך השנים. עוד טוענות העיריה והועדה כי אין זה סביר שארבע שנים יספיקו לקבלת פסקי דין חלוטים לפינוי המשיב וקארה וכן להריסת הנכס ולסלילת הכביש. על כן המשמעות המעשית של פסק הדין היא ביטול ההפקעה, ולא לכך כיוון בית משפט קמא. העיריה והועדה מוסיפות וטוענות כי המקרים כגון זה שבפנינו בהם מתנגד בעל הזכויות בנכס לפינויו, אינם המקרים שמתאים לקצוב בהם פרק זמן למימוש ההפקעה. עוד מציינות העיריה והועדה כי לאחר קדם הערעור שהתקיים בהליך דנן ניסו הן להגיע להסכם פשרה עם המשיב לפיו יפונה הנכס כנגד תשלום פיצויי הפקעה מוסכמים, אך הדבר לא צלח בשל מצבו הבריאותי של המשיב והודעת בא-כוחו כי המשיב אינו מסוגל ליתן הוראות לפשרה. לטענת העיריה והועדה מצב דברים זה מערים קושי נוסף בדרך אל מימוש ההפקעה שגם אותו יש להביא בחשבון. לבסוף טוענות העיריה והועדה כי למשיב לא יגרם כל נזק כתוצאה מדחיית מועד הפינוי של הנכס, והן מדגישות בהקשר זה כי הוא ממשיך להתגורר בו על פי בחירתו.