העליון: די ברישום אדם במרשם האוכלוסין של האזור כדי לא להעניק לו מעמד בישראל

הנשיאה ד' ביניש:

           האם רישומו של אדם במרשם האוכלוסין של האזור מספיק לשם קביעה כי הוא "תושב אזור" על-פי ההגדרה הקבועה בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג - 2003, כפי שתוקנה בשנת 2005 במסגרת תיקון מס' 1 (להלן: החוק אוחוק הוראת השעה)? זו השאלה המחייבת הכרעה בערעור שלפנינו.

תמצית הרקע העובדתי ופסק דינו של בית המשפט קמא

1.        המשיב 1 (להלן: המשיב), נולד בשנת 1979 בכפר סרטא שבשטחי האזור, נרשם במרשם האוכלוסין הפלסטיני וקיבל מספר זהות פלסטיני שמספרו 906149968. המשיבה 2, אשתו, הינה אזרחית ישראלית ילידת 1980. זמן מה לאחר לידתו יצא המשיב את שטחי האזור עם משפחתו ועבר להתגורר בירדן, שם הוענקה לו אזרחות ירדנית, שהוא מחזיק בה אף כיום. אף תושבותו הפלסטינית נותרה כשהייתה, ומן הנתונים שהוצגו בפנינו, בהגיעו לגיל 16 הוציא תעודת זהות פלסטינית.

2.        ביום 15.1.2007 נישאו המשיבים. בעקבות נישואיהם פנו המשיבים למשרד הפנים והגישו בלשכת מינהל האוכלוסין בתל-אביב-יפו בקשה למתן מעמד עבור המשיב, במסגרת הליך של איחוד משפחות. ביום 5.3.2007 סורבה הבקשה למתן מעמד על הסף ומבלי שנבחנה לגופה, וזאת לאחר שנמצא כי המשיב רשום במרשם האוכלוסין באזור, ולפיכך, על-פי סעיף ההגדרות שבחוק הוראת השעה, הינו "תושב אזור" מתחת לגיל 35, כך שבעניינו חל סעיף 2 לחוק לפיו אין ניתן בעת הזאת להעניק לו מעמד בישראל.

           זאת, בהתאם למציאות הנורמטיבית השוררת בישראל כפי שעוגנה בחוק הוראת השעה משנת 2003, שנחקק לאחר החלטת הממשלה מס' 1813 משנת 2002 בדבר "הטיפול בשוהים בלתי חוקיים ומדיניות איחוד משפחות בנוגע תושבי רש"פ ולזרים ממוצא פלסטיני", ושבה נקבע כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד בישראל. חוק הוראת השעה תוקן כאמור בשנת 2005, ובמסגרת זאת תוקנה בין היתר ההגדרה הקובעת מי יחשב "תושב אזור" שעליו יחולו הוראות החוק.

           וכך קובע סעיף ההגדרות לחוק הוראת השעה העומד בלב הערעור שלפנינו:  

           המשיב כאמור רשום במרשם האוכלוסין באזור לפיכך סורבה הבקשה שהוגשה עבורו.

3.        המשיב הגיש למשרד הפנים ערר על החלטת הסירוב. הערר נדחה ובעקבותיו הוגשה על-ידי המשיבים עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (עת"מ 817/07). לאחר בחינת טענות הצדדים וקיום דיון בעל-פה, ניתן ביום 16.1.2008 פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת י' צור), אשר קיבל את העתירה בחלקה, והורה למשרד הפנים לבחון את שאלת תושבותו של המשיב לגופה ולאור זאת להחליט בבקשה לאיחוד משפחות (להלן: פסק הדין).

           בפסק דינו, קבע בית המשפט קמא כי סעיף ההגדרות בנוסחו המתוקן נועד לחול על הרשומים במרשם האוכלוסין באזור שהינם אמנם תושבי האזור. לפיכך נקבע כי בנסיבות עניינו של המשיב, ונוכח העובדה כי בנוסף על רישומו במרשם האוכלוסין של האזור הוא רשום גם במרשם האוכלוסין הירדני, ניתן לומר שקיימות ראיות אובייקטיביות וחד משמעיות המטילות ספק של ממש בהנחה כי מדובר בפועל בתושב אזור. נוכח זאת, קבע בית המשפט קמא כי מוטלת על משרד הפנים החובה לבחון לגופם של דברים - ובהתאם למבחן "מירב הזיקות" - מה מקום מושבו האמיתי של המשיב, וזאת טרם קביעה כי המשיב הוא תושב אזור לצורכי חוק הוראת השעה. במילים אחרות, קבע בית המשפט קמא כי אין להחיל באופן אוטומטי - ובהישען על הרישום במרשם האוכלוסין הפלסטיני בלבד - את הגדרת המונח "תושב אזור" על המשיב הנושא אזרחות נוספת. וכך בלשון בית המשפט קמא:

"...לגופו של עניין, החלטת המשיב לדחות על הסף את בקשת העותרים (כאן המשיבים - ד.ב.) לאור רישומו של העותר במרשם האוכלוסין של האזור אינה מוצדקת ודינה להתבטל. הגדרת "תושב אזור" בהוראת השעה נועדה לחול רק על הרשומים במרשם האוכלוסין של האזור שהם אמנם תושבי האזור. העובדה שהעותר הוא בעל אזרחות נוספת ורשום במרשם אוכלוסין נוסף, היא ראיה אובייקטיבית המטילה ספק של ממש בהנחה כי הוא אכן תושב אזור. לפיכך, היה על המשיב לבדוק, בהתאם למבחן מירב הזיקות, מהי תושבותו האמיתית של העותר...".

4.        כפי העולה מעיון בפסק הדין, בית המשפט קמא ביסס מסקנתו זו על שני אדנים עיקריים - הראשון, על בסיס פרשנות שהעניק לדברי ההסבר לתיקון לחוק הוראת השעה, והשני על בסיס כלל הפרשנות המקובל לפיו חוק הפוגע בזכויות אדם יש לפרש בצמצום ככל הניתן ותוך מתן העדפה לפרשנות הפוגעת פחות בזכות. בהיבט אחרון זה קבע בית המשפט קמא כי נוכח הפגיעה הקשה בזכות החוקתית לחיי משפחה הנגרמת בעקבות חוק הוראת השעה - כפי שנקבע אף בפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים (טרם פורסם, 14.5.2006; להלן: עניין עדאלה) - מן הראוי לפרש אף את הגדרת המונח תושב אזור בצמצום כאמור. עוד הוסיף בית המשפט קמא כי התוצאה אליה הגיע יוצרת אף איזון נכון יותר בין תכליתו הביטחונית של חוק הוראת השעה לבין החובה לשמור על זכויות היסוד החוקתיות, שכן עדיין מתאפשרת בחינה ביטחונית פרטנית של מגיש הבקשה, ולפיכך לא נפגמת התכלית הביטחונית העומדת ביסוד החוק.

           בהמשך לקביעתו העקרונית, בחן בית המשפט קמא את נסיבות עניינו הפרטניות של המשיב בהתאם למבחן מירב הזיקות, ולאחר כל זאת קבע כי לכאורה מקום התושבות של המשיב הוא ירדן ולא האזור ומכאן שלא קמה הצדקה לדחות את בקשתו על הסף. לפיכך, הורה כאמור בית המשפט קמא למשרד הפנים לבחון את שאלת תושבותו של המשיב לגופה, ולאור זאת להחליט בבקשה לאיחוד משפחות.

           כן מצא בית המשפט קמא לדחות את טענות הסף שהעלתה המדינה - הן הטענות בדבר שיהוי בהגשת העתירה והן הטענות בדבר חוסר ניקיון כפיים.

           כנגד פסק דין זה הגישה המדינה את הערעור שלפנינו.

5.        בטרם נציג את טענות הצדדים לערעור, נשלים ונאמר כי ביום 10.8.2008, מספר חודשים לאחר הגשת הערעור שלפנינו וטרם התקיים בו דיון, ניתן על-ידי בית משפט זה פסק הדין בעע"מ 5569/05 משרד הפנים נ' דלאל עויסאת ו-7 אחרים (טרם פורסם, 10.8.2008) (להלן: עניין עויסאת). במסגרת עניין עויסאת נדונה, בין היתר, שאלת פרשנות הגדרת "תושב אזור" בחוק הוראת השעה, כפי נוסחה קודם התיקון משנת 2005. שם נדרש בית המשפט לפרשנות הגדרה זו לצורך החלתה על מספר קטינים לא יהודים שנרשמו במרשם האוכלוסין של האזור ואשר נולדו בישראל לאמהות שהן תושבות קבע בישראל. וכך נוסחה הגדרת המונח "תושב אזור" בימים שקדמו לתיקון נשוא הערעור שלפנינו: